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進(jìn)出口貿(mào)易管制規(guī)則制度分析

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進(jìn)出口貿(mào)易管制規(guī)則制度分析

編者按:本論文主要從貿(mào)易管制:政府一項(xiàng)義不容辭的重大職責(zé);中國(guó)限制部分原材料出口符合貿(mào)易管制規(guī)則;中國(guó)限制部分原材料出口沒(méi)有違背WTO相關(guān)規(guī)定等,包括了政府管制貿(mào)易屬于國(guó)際法所允許的政府一項(xiàng)重大社會(huì)職能、政府管制出口貿(mào)易并不違背WTO的總體方針、中國(guó)政府的管制措施符合中國(guó)外貿(mào)法的相關(guān)規(guī)定、WTO規(guī)則主要針對(duì)成員進(jìn)口貿(mào)易管制措施等,具體資料請(qǐng)見(jiàn):

一、問(wèn)題的提出

美國(guó)和歐盟于2009年6月23日就中國(guó)限制部分工業(yè)原材料出口向世界貿(mào)易組織提出申訴,要求與中國(guó)在世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制下展開(kāi)磋商,墨西哥于8月21日也提出同樣磋商請(qǐng)求。美歐申訴書(shū)中提到的原材料包括礬土、焦炭、氟石、鎂、碳化硅、金屬硅、黃磷和鋅等。美歐認(rèn)為,中國(guó)對(duì)這些產(chǎn)品采取的出口配額、出口稅以及最低出口限價(jià)等措施對(duì)美歐利益造成損害,也違反世貿(mào)組織規(guī)則和中國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)所作的承諾。中國(guó)商務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人隨即作出回應(yīng),表示中國(guó)有關(guān)原材料出口政策的主要目的是保護(hù)環(huán)境、保護(hù)自然資源,中方的相關(guān)政策符合世貿(mào)組織規(guī)則和入世承諾,稱中方將根據(jù)世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決程序妥善處理有關(guān)美歐的磋商請(qǐng)求。

美歐的申訴提出了一個(gè)重大問(wèn)題,即一國(guó)有無(wú)權(quán)利管制本國(guó)產(chǎn)品出口。在經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際金融危機(jī)大背景下的今天,有充分理由相信這類問(wèn)題還會(huì)接踵而至,一旦“安全閥”失控,貿(mào)易管制被突破,其負(fù)面影響不可低估。所以,對(duì)這一問(wèn)題的正本清源與據(jù)理力爭(zhēng)應(yīng)具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文擬從進(jìn)出口貿(mào)易管制的歷史角度,分析研討WTO和我國(guó)外貿(mào)法的相關(guān)規(guī)定,結(jié)合主要貿(mào)易大國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易管制的理論與實(shí)踐,對(duì)上述問(wèn)題談?wù)劰P者的看法,供理論研究與實(shí)務(wù)部門(mén)參考。

二、貿(mào)易管制:政府一項(xiàng)義不容辭的重大職責(zé)

對(duì)外貿(mào)易離不開(kāi)對(duì)外貿(mào)易管制(READEREGULATION,亦稱“管理”、“規(guī)制”),因?yàn)閷?duì)外貿(mào)易活動(dòng)是一種涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng),而涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必然產(chǎn)生涉外經(jīng)濟(jì)關(guān)系,在縱向?qū)用孢@種關(guān)系由國(guó)家或政府頒布的具有公法性質(zhì)的法律和政策加以調(diào)整和管理。

縱觀國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展史,自古以來(lái)貿(mào)易管制一直處于商務(wù)外交的中心,早期的貿(mào)易協(xié)定在處理領(lǐng)土與和平問(wèn)題的同時(shí)就規(guī)制貿(mào)易管理。一國(guó)政府對(duì)其進(jìn)出口貿(mào)易實(shí)施管制由來(lái)已久,世界各國(guó)無(wú)一例外地采取各種形式對(duì)本國(guó)的對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)加以規(guī)范。可以說(shuō),一國(guó)政府通過(guò)立法和政策管制進(jìn)出口貿(mào)易,依法保護(hù)本國(guó)的產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng),維護(hù)國(guó)家的至高利益,長(zhǎng)期以來(lái)都是政府的一項(xiàng)義不容辭的重大職責(zé)。政府運(yùn)用法律和政策手段,對(duì)貨物和技術(shù)的進(jìn)出口、服務(wù)貿(mào)易的準(zhǔn)入、關(guān)稅的征收、外匯的使用、商品的檢驗(yàn)檢疫等實(shí)施管制。這些管制的措施和手段,在不同的歷史時(shí)期雖然其形式和程度有所不同,但從實(shí)質(zhì)上分析都充分體現(xiàn)了一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和處理對(duì)外貿(mào)易關(guān)系的總政策,成為政府管理和監(jiān)督對(duì)外貿(mào)易強(qiáng)有力的工具。

以申訴方之一的美國(guó)貿(mào)易管制史為例,從政治獨(dú)立走向產(chǎn)業(yè)壯大、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)盛乃至獨(dú)霸天下,美國(guó)第25任總統(tǒng)麥金利做了精彩的詮釋:“美國(guó)成為世界第一工業(yè)生產(chǎn)大國(guó),靠的是堅(jiān)持了幾十年的關(guān)稅保護(hù)政策?!泵绹?guó)在建國(guó)之初,漢密爾頓就力主借保護(hù)貿(mào)易走工業(yè)化道路,激勵(lì)年輕的美國(guó)發(fā)展制造業(yè),與歐洲一比高低。美國(guó)政府通過(guò)了一系列的立法和貿(mào)易管制政策,促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展,促進(jìn)商業(yè)和航運(yùn)的發(fā)展。這些貿(mào)易管制立法和政策主要包括:征收保護(hù)性關(guān)稅、禁止競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品進(jìn)口、禁止制造業(yè)原材料出口、向制造業(yè)發(fā)放補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金、免除或返還制造業(yè)原料進(jìn)口稅、鼓勵(lì)發(fā)展和引進(jìn)新技術(shù)和機(jī)器、加強(qiáng)對(duì)制成品的質(zhì)量檢驗(yàn)、提供便利匯兌和信貸、改善國(guó)內(nèi)交通設(shè)施等1項(xiàng)措施。

隨后,“禁運(yùn)、戰(zhàn)爭(zhēng)、高關(guān)稅”助推美國(guó)日益強(qiáng)盛。特別是保護(hù)性關(guān)稅,提升為美國(guó)的核心貿(mào)易管制國(guó)策,一直延伸至第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束。二戰(zhàn)后,美國(guó)贏得了“自由貿(mào)易”的資格,憑借其雄霸世界的實(shí)力,開(kāi)始在國(guó)際貿(mào)易自由化進(jìn)程中扮演“導(dǎo)演”和“警察”的角色,表明“致力于廢除國(guó)際貿(mào)易中任何形式的歧視待遇,并削減關(guān)稅以及其他形式的貿(mào)易壁壘?!钡?,從戰(zhàn)后國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序創(chuàng)建初始,“利己主義”便滲透于美國(guó)的貿(mào)易管制政策,“國(guó)家安全”被置為美國(guó)貿(mào)易管制的突出地位,對(duì)于共產(chǎn)主義國(guó)家的貿(mào)易美國(guó)更是嚴(yán)加管制。如1948年美國(guó)針對(duì)所謂“戰(zhàn)略性物質(zhì)”擬定的一律禁止類和需要出口許可證類兩張清單,包括了美國(guó)全部出口商品2700大類中的2300大類。

GATT的多輪談判,美國(guó)在公平貿(mào)易的大旗下,一方面根據(jù)自身利益的需要植入大量非關(guān)稅壁壘措施于國(guó)際多邊貿(mào)易法律制度,另一方面又利用其獨(dú)特地位尋求例外性待遇,著眼于打開(kāi)他國(guó)市場(chǎng)大門(mén)從而保護(hù)本國(guó)的產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)。從農(nóng)產(chǎn)品、紡織品貿(mào)易長(zhǎng)期游離于GATT,以及美國(guó)與他國(guó)不勝枚舉的“自動(dòng)出口限制”等“灰色措施”便可窺一斑而見(jiàn)全豹。據(jù)統(tǒng)計(jì),僅在1985年,美國(guó)參眾兩院共提出了530項(xiàng)法案,其中半數(shù)以上是要求征收反補(bǔ)貼稅、實(shí)現(xiàn)進(jìn)口限制、提高關(guān)稅以及與涉案國(guó)家達(dá)成“自動(dòng)出口限制協(xié)議”的貿(mào)易管制法案。烏拉圭回合談判及WTO的實(shí)踐更是歷歷在目,從服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資措施及傳統(tǒng)貿(mào)易規(guī)則的修訂,美國(guó)談判團(tuán)隊(duì)的作為和表現(xiàn)無(wú)不深深打上美國(guó)貿(mào)易管制的烙印,體現(xiàn)美國(guó)國(guó)家利益至上的原則。

以上對(duì)美國(guó)貿(mào)易管制發(fā)展史的簡(jiǎn)要回顧與評(píng)介,表明美國(guó)一貫奉行的貿(mào)易管制政策,無(wú)論是在單邊還是多邊貿(mào)易體制框架內(nèi),是充分服務(wù)于美國(guó)的產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的,一刻也離不開(kāi)美國(guó)的國(guó)家至高利益。

三、中國(guó)限制部分原材料出口符合貿(mào)易管制規(guī)則

必須指出,正如美國(guó)等西方國(guó)家有權(quán)按照本國(guó)的貿(mào)易管制政策和法律對(duì)其進(jìn)出口貿(mào)易進(jìn)行管制一樣,中國(guó)政府也有權(quán)按照自己的政策和法律對(duì)本國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易實(shí)施管制。在管制與反管制的論戰(zhàn)中,西方國(guó)家從保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)出發(fā)紛紛發(fā)表指責(zé)中國(guó)政府的評(píng)論,媒體也借題發(fā)揮,“妖魔化”中國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易管制措施,諸如“中國(guó)對(duì)原材料的限制擾亂了競(jìng)爭(zhēng),推高了國(guó)際價(jià)格,讓歐美企業(yè)的處境更為艱難”、“中國(guó)對(duì)煉焦煤等原材料實(shí)施的出口關(guān)稅擾亂了國(guó)際市場(chǎng),損害了歐美的鋼鐵等產(chǎn)品制造商的利益”等等。為迫使中國(guó)政府取消業(yè)已實(shí)施的出口貿(mào)易管制措施,美歐還不斷挑起新的貿(mào)易摩擦,加大對(duì)中國(guó)的外交抗議力度。如美國(guó)商務(wù)部隨后在10天之內(nèi)宣布三起針對(duì)中國(guó)反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查,涉及中國(guó)出口產(chǎn)品均高達(dá)1億美元左右。同年9月11日,美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬又簽署法令,對(duì)涉及20億美元、影響中方10萬(wàn)人就業(yè)、從中國(guó)進(jìn)口的所有小轎車和輕型卡車輪胎征收為期3年的懲罰性關(guān)稅等等,其貿(mào)易摩擦力度不斷升級(jí)、前所未有。

以上種種論調(diào)與做法無(wú)不表明了發(fā)達(dá)國(guó)家在“公平貿(mào)易”旗幟下一貫的保護(hù)貿(mào)易理念,以及國(guó)際規(guī)則“為我所用”、“利益至上”的慣常行徑,值得我們深思、警惕與回?fù)?。中?guó)對(duì)部分原材料的出口貿(mào)易管制真的如歐美國(guó)家所言有悖WTO規(guī)則嗎?回答當(dāng)然是否定的。筆者認(rèn)為,我國(guó)的出口貿(mào)易政策完全符合WTO規(guī)則,符合世界各國(guó)包括歐美貿(mào)易大國(guó)的出口貿(mào)易管制之實(shí)踐,具有國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的法律依據(jù)。

第一,政府管制貿(mào)易屬于國(guó)際法所允許的政府一項(xiàng)重大社會(huì)職能(見(jiàn)前一部分)。

第二,政府管制出口貿(mào)易并不違背WTO的總體方針。WTO旨在“開(kāi)放市場(chǎng)”,主要規(guī)范進(jìn)口貿(mào)易措施。WTO的基本職能通常表述為“開(kāi)放市場(chǎng)、制定規(guī)則、解決爭(zhēng)端”。所謂“開(kāi)放市場(chǎng)”,即指通過(guò)實(shí)施“無(wú)歧視”、“透明度”、“一般取消數(shù)量限制”等基本原則來(lái)降低關(guān)稅、撤除非關(guān)稅壁壘、放松貿(mào)易管制,給國(guó)外的進(jìn)口產(chǎn)品與服務(wù)提供一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)、公平貿(mào)易的平臺(tái)和競(jìng)技場(chǎng),掃除進(jìn)口貿(mào)易障礙,為進(jìn)口產(chǎn)品與服務(wù)打開(kāi)“綠色通道”。在這一總方針下,WTO致力于削減并約束關(guān)稅,撤除并規(guī)范非關(guān)稅壁壘,有條件地開(kāi)放服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng),保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)及貿(mào)易等。所以,WTO所制定的各項(xiàng)基本原則以及各領(lǐng)域的具體協(xié)議,無(wú)不圍繞著“開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)”而運(yùn)作。

第三,中國(guó)政府的管制措施符合中國(guó)外貿(mào)法的相關(guān)規(guī)定。新修訂的《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》第16條明確規(guī)定,“國(guó)家基于下列原因,可以限制或者禁止有關(guān)貨物、技術(shù)的進(jìn)口或者出口”,這些特定原因共計(jì)11項(xiàng)之多。其中“國(guó)內(nèi)供應(yīng)短缺或者為有效保護(hù)可能用竭的自然資源,需要限制或禁止出口的”的規(guī)定,明確授權(quán)政府對(duì)“可能用竭的自然資源”在必要時(shí)實(shí)施限制甚至禁止出口??梢?jiàn),中國(guó)政府對(duì)部分不可再生的自然資源實(shí)施出口限制,完全符合中國(guó)外貿(mào)法的相關(guān)規(guī)定,是行使法律賦予的合法權(quán)利的行政行為。

最后,國(guó)際貿(mào)易歷史上各個(gè)國(guó)家在不同階段實(shí)施的限制、禁止出口的大量案例,也可以作為我國(guó)政府援引參照的依據(jù)。在國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展史上,西方貿(mào)易大國(guó)為保護(hù)和發(fā)展國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè),保護(hù)本國(guó)自然資源,對(duì)本國(guó)的重要工業(yè)原料、戰(zhàn)略資源物資特別是戰(zhàn)略性高新技術(shù)及設(shè)備,實(shí)施出口限制或者出口禁止的案例比比皆是、數(shù)不勝數(shù)。時(shí)至今日,美歐等西方國(guó)家的所謂高新技術(shù)及產(chǎn)品,對(duì)中國(guó)仍實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的出口管制,美國(guó)仍然保留了一些冷戰(zhàn)時(shí)期限制與前蘇聯(lián)等國(guó)家貿(mào)易的法律。我們贊成“公平貿(mào)易”,但主張權(quán)利義務(wù)平衡,決不能接受“雙重標(biāo)準(zhǔn)”!

四、中國(guó)限制部分原材料出口沒(méi)有違背WTO相關(guān)規(guī)定

1.WTO規(guī)則主要針對(duì)成員進(jìn)口貿(mào)易管制措施。正如前述,WTO其宗旨是“開(kāi)放市場(chǎng)”,幫助產(chǎn)品制造者、服務(wù)提供者和進(jìn)出口商進(jìn)行商業(yè)活動(dòng),促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),并在世界范圍內(nèi)擴(kuò)大貿(mào)易和投資,增加就業(yè)和收入。就貨物貿(mào)易的“開(kāi)放市場(chǎng)”而言,WTO規(guī)則針對(duì)的主要是一國(guó)的進(jìn)口貿(mào)易管制措施,即:約束進(jìn)口關(guān)稅,約束非關(guān)稅措施,對(duì)他國(guó)的進(jìn)口貨物開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。否則,簡(jiǎn)單地把一國(guó)的出口管制措施與進(jìn)口管制措施混為一談,不分輕重緩急和原則例外,牽強(qiáng)附會(huì)一概將其置于WTO多邊貿(mào)易體制的“自由貿(mào)易原則”之下,這種理解和強(qiáng)求是不符合WTO“開(kāi)放市場(chǎng)”的初衷的,也不符合GATT/WTO的理論與實(shí)踐。

2.中國(guó)實(shí)行限制部分原材料出口措施符合WTO“最惠國(guó)待遇”與“國(guó)民待遇”原則。眾所周知,最惠國(guó)待遇與國(guó)民待遇構(gòu)成WTO的基石。最惠國(guó)待遇本質(zhì)上意味著一成員平等地對(duì)待其他成員,不在成員之間實(shí)現(xiàn)歧視待遇。國(guó)民待遇要求平等地對(duì)待外國(guó)和本國(guó)的產(chǎn)品和服務(wù),在出口成員和進(jìn)口成員之間實(shí)現(xiàn)非歧視待遇。在貨物貿(mào)易領(lǐng)域,WTO的“最惠國(guó)待遇”原則,要求成員給予任何其他國(guó)家產(chǎn)品的關(guān)稅優(yōu)惠,或其他與產(chǎn)品有關(guān)的優(yōu)惠、優(yōu)待、特權(quán)或豁免,均應(yīng)立即和無(wú)條件地給予其他成員的相同產(chǎn)品(GATT第1條)。“國(guó)民待遇”原則要求成員不對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收超過(guò)對(duì)本國(guó)同類產(chǎn)品所征收的國(guó)內(nèi)稅與其他國(guó)內(nèi)費(fèi)用等(GATT第3條)。WTO的“最惠國(guó)待遇”與“國(guó)民待遇”原則,在貨物貿(mào)易領(lǐng)域主要針對(duì)和規(guī)范的是進(jìn)口產(chǎn)品,通過(guò)平等對(duì)待其他成員的進(jìn)口產(chǎn)品,平等對(duì)待外國(guó)產(chǎn)品與本國(guó)的同類產(chǎn)品,達(dá)到開(kāi)放本國(guó)市場(chǎng)之目的。顯然,中國(guó)政府的相關(guān)管制出口措施及其具體實(shí)施是遵循上述規(guī)則的。

3.限制部分原材料出口并未違反“一般取消數(shù)量限制”的規(guī)定。鑒于禁止數(shù)量限制是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化的一種基本理念和奮斗目標(biāo),同時(shí)考慮兼顧各國(guó)不同的眼前利益,尤其要兼顧涉及一國(guó)國(guó)計(jì)民生大計(jì)或特別緊急情況,WTO作出了“原則+例外”的“普遍取消數(shù)量限制”的規(guī)定(GATT第11條)。認(rèn)真研究不難發(fā)現(xiàn),WTO在規(guī)定了“普遍禁止”的同時(shí),又作出了幾項(xiàng)重大例外規(guī)定。其中一個(gè)規(guī)定,就是當(dāng)涉及出口產(chǎn)品“國(guó)內(nèi)供貨短缺”、“可用竭的資源”、“農(nóng)林漁礦產(chǎn)品”等,在一國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)“緊急”和“必須”的情況下,出口成員政府有權(quán)采取措施限制產(chǎn)品出口。由此可見(jiàn),中國(guó)政府限制部分原材料出口并未違反WTO“一般取消數(shù)量限制”的規(guī)定。

4.中國(guó)政府所采取之措施還完全符合WTO貨物貿(mào)易法(GATT)第20條“一般例外”和第21條“安全例外”之規(guī)定。WTO貨物貿(mào)易法(GATT)有關(guān)“一般例外”和“安全例外”的規(guī)定值得認(rèn)真研究與探討,特別是其中“與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的措施”的規(guī)定,對(duì)發(fā)展中國(guó)家具有極為重要的意義。事實(shí)上,我國(guó)新修訂的《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》,有關(guān)貿(mào)易管制措施的例外規(guī)定及我國(guó)的貿(mào)易管制實(shí)踐,與WTO貨物貿(mào)易法“一般例外”、“安全例外”的規(guī)定是完全一致的,也符合WTO的宗旨和實(shí)踐。

綜上所述,我國(guó)政府對(duì)部分不可再生資源原材料出口實(shí)施一定的出口限制,是依法行使其行政權(quán)力的合法行為,這些措施既遵循了我國(guó)外貿(mào)法的規(guī)定,也符合WTO的規(guī)則,具有國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的依據(jù)。同時(shí),與國(guó)際貿(mào)易的理論與實(shí)踐也是完全一致的。

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