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摘要:公共財(cái)政是人類社會(huì)進(jìn)入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段后所產(chǎn)生的一種財(cái)政模式。公共財(cái)政的內(nèi)容隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷豐富。中國(guó)之所以要實(shí)施公共財(cái)政模式,既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,也是財(cái)政職能轉(zhuǎn)變和振興財(cái)政的需要。公共財(cái)政模式的構(gòu)建應(yīng)以建立現(xiàn)代企業(yè)制度,完善市場(chǎng)體系和轉(zhuǎn)變政府職能為條件。要實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變,政府財(cái)政應(yīng)理性地退出私人商品生產(chǎn)領(lǐng)域,而轉(zhuǎn)向?yàn)楣娞峁┕采唐泛凸卜?wù)。同時(shí),還必須推進(jìn)財(cái)政的民主化和法治化建設(shè)。

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政;生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政

中圖分類號(hào):F810文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):10082506(2000)020049(05)

中國(guó)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革已進(jìn)入了第21個(gè)年頭,隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步過渡,客觀上要求財(cái)政模式必須發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變,即要求必須從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政(或經(jīng)營(yíng)型財(cái)政)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。在1998年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上,財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠宣布,我國(guó)將在近幾年內(nèi)初步建立公共財(cái)政的基本框架,在1999年3月召開的九屆二次人代會(huì)上,項(xiàng)懷誠部長(zhǎng)在《關(guān)于1998年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及1999年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中再一次提出了構(gòu)建公共財(cái)政的基本框架問題。盡管我國(guó)公共財(cái)政框架的構(gòu)建已進(jìn)入了運(yùn)作實(shí)施階段,然而在財(cái)政理論界對(duì)公共財(cái)政問題仍然存在不同的認(rèn)識(shí),且反對(duì)的聲音仍然十分強(qiáng)烈。因此,完全有必要從理論上弄清什么是公共財(cái)政,公共財(cái)政是怎樣產(chǎn)生和發(fā)展的,中國(guó)為什么要建立公共財(cái)政,以及怎樣建立中國(guó)的公共財(cái)政。本文擬就這些問題加以初步探討,以求在公共財(cái)政的構(gòu)建上進(jìn)一步清除認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)和障礙。

一、公共財(cái)政的產(chǎn)生與發(fā)展

公共財(cái)政作為一種財(cái)政模式并非是從來就有的,而是人類社會(huì)發(fā)展到特定歷史階段的產(chǎn)物。當(dāng)人類社會(huì)進(jìn)入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段時(shí),才出現(xiàn)公共財(cái)政模式。在奴隸社會(huì),“普天之下,莫非王土,率土之濱,莫非王臣”,奴隸制國(guó)家的財(cái)政收入,主要來自于對(duì)奴隸勞動(dòng)成果的無償占有,對(duì)外掠奪和弱小國(guó)家的納貢;財(cái)政支出主要用于王室支出、祭祀和戰(zhàn)爭(zhēng)等,此外也安排少量的公共工程支出。在奴隸制國(guó)家,國(guó)王個(gè)人收支與國(guó)家財(cái)政收支之間并沒有嚴(yán)格的界限,且收入的籌集和支出的安排均由最高統(tǒng)治者說了算,根本不可能存在財(cái)政的民主性和法治性。到了封建社會(huì),封建制國(guó)家的財(cái)政依然是為封建制國(guó)家王室成員及大小官吏服務(wù)的,雖然也有象公共工程建設(shè)支出這樣的公共性支出的安排,但所占比重極其微小,因而從總體上而言,這時(shí)的財(cái)政還稱不上是公共財(cái)政,而仍然是家計(jì)財(cái)政。同奴隸制國(guó)家財(cái)政一樣,封建制國(guó)家財(cái)政依然缺乏民主性和法治性。

到了封建社會(huì)后期,隨著新興資產(chǎn)階級(jí)的不斷壯大,封建制國(guó)家的濫收濫支已嚴(yán)重危及到本階級(jí)的利益。因此,在反對(duì)封建制國(guó)家的長(zhǎng)期斗爭(zhēng)中,資產(chǎn)階級(jí)把奪取財(cái)權(quán)作為斗爭(zhēng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。他們要求控制財(cái)權(quán),促使王室收支與國(guó)家財(cái)政收支徹底分離。到了17世紀(jì)末,英國(guó)規(guī)定國(guó)家必須向議會(huì)提交財(cái)政收支報(bào)告,且須得到議會(huì)批準(zhǔn)才能付諸實(shí)施。資產(chǎn)階級(jí)取得政權(quán)后,不僅建立了比較完善的預(yù)算制度,而且大力改進(jìn)稅收制度和公債制度。進(jìn)入資本主義發(fā)展階段后,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了高度發(fā)展,并徹底取代了自然經(jīng)濟(jì)。至此,財(cái)政的公共性越來越明顯地體現(xiàn)出來。

在不同的歷史時(shí)期,由于政府職能范圍有所不同,公共財(cái)政的內(nèi)容也在發(fā)生不斷的變化。在自由資本主義時(shí)期,各資本主義國(guó)家執(zhí)行自由放任的經(jīng)濟(jì)政策,崇尚市場(chǎng)這一“看不見的手”的力量,認(rèn)為依靠單一的市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)可以保持資本主義經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展,反對(duì)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派主張政府應(yīng)充當(dāng)“守夜人”的角色,政府的職能和作用主要在于保護(hù)個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)和人身安全,保護(hù)本國(guó)免受他國(guó)的侵犯和維護(hù)公共安全,舉辦公共工程等。因而這時(shí)財(cái)政的公共性僅局限于提供公共安全、法律秩序和國(guó)防等政治服務(wù)成本的狹窄范圍內(nèi)。進(jìn)入壟斷資本主義發(fā)展階段以后,特別是20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)以來,以美國(guó)為首的資本主義各國(guó)紛紛拋棄了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的自由放任的經(jīng)濟(jì)政策主張,而轉(zhuǎn)向?qū)?guó)民經(jīng)濟(jì)的積極干預(yù)。經(jīng)濟(jì)大危機(jī)以后,美國(guó)總統(tǒng)羅斯福開始實(shí)施的“新政”,以及以凱恩斯為代表的資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家,開出了通過財(cái)政及貨幣政策手段干預(yù)和調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,增加和刺激有效需求以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),減少失業(yè)和抑制經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的藥方并付諸實(shí)施,取得了極大的成功,并由此開了國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的先河。到了20世紀(jì)60年代,財(cái)政學(xué)研究范圍得到了進(jìn)一步的拓寬,即出現(xiàn)了公共經(jīng)濟(jì)學(xué)。與傳統(tǒng)的財(cái)政學(xué)相比,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)不再是孤立地研究各種財(cái)政現(xiàn)象,單純地就財(cái)政論財(cái)政,而是更加注重研究財(cái)政收支對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響,在研究方法上更是全面采用了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)分析方法。在研究的內(nèi)容上,除了對(duì)財(cái)政收支本身的研究以外,還對(duì)如公共經(jīng)濟(jì)部門存在的必要性和合理性、公共經(jīng)濟(jì)部門的職能范圍、公共部門定價(jià)、公共支出效益分析、政府宏觀調(diào)控等進(jìn)行了深入分析和研究。

經(jīng)過西方國(guó)家長(zhǎng)期的公共財(cái)政實(shí)踐,以及西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)公共財(cái)政理論的不斷探索,逐步形成了以滿足社會(huì)公共需要和彌補(bǔ)市場(chǎng)失效為基礎(chǔ)的現(xiàn)代公共財(cái)政理論體系。我們并不否認(rèn)西方國(guó)家的財(cái)政具有鮮明的階級(jí)性,在當(dāng)代,它主要為壟斷資產(chǎn)階級(jí)的利益服務(wù)。但由此以財(cái)政的階級(jí)性抹殺其公共性,無視財(cái)政在滿足社會(huì)公共需要和反映民眾意志等方面所獲得的空前擴(kuò)展也是錯(cuò)誤的,是一種自欺欺人的行為。

從公共財(cái)政產(chǎn)生與發(fā)展的歷史進(jìn)程中,我們可以對(duì)公共財(cái)政作出這樣的結(jié)論:公共財(cái)政作為一種隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生而產(chǎn)生、隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展的財(cái)政模式,首先它是國(guó)家通過稅收等手段籌集收入以為公眾提供公共商品和公共服務(wù)的政府經(jīng)濟(jì)行為;其次它是高度民主化的財(cái)政,它能最大可能地反映公眾的意志,體現(xiàn)財(cái)政的民主性原則;再次它是高度法治化的財(cái)政,真正做到依法理財(cái),體現(xiàn)財(cái)政的法治性原則。

二、中國(guó)實(shí)行公共財(cái)政的必要性

按照中央的布署,中國(guó)的公共財(cái)政的基本框架正在構(gòu)建之中。盡管如此,在理論上對(duì)于中國(guó)為什么要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏?cái)政還沒有取得共識(shí),存在一些理論上的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。為此,需要在理論上弄清中國(guó)實(shí)施公共財(cái)政的必要性,以統(tǒng)一認(rèn)識(shí),為中國(guó)的公共財(cái)政實(shí)踐掃除障礙。

1.實(shí)施公共財(cái)政是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府的作用重在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)不能高效率發(fā)揮作用的領(lǐng)域,而不是取代市場(chǎng)。我國(guó)要發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),就必須構(gòu)建與之相適應(yīng)的財(cái)政模式———公共財(cái)政。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,由于我們否認(rèn)市場(chǎng)存在的客觀必然性和市場(chǎng)機(jī)制作用的合理性,以政府計(jì)劃取代市場(chǎng)。這時(shí)的財(cái)政也只不過是政府計(jì)劃得以實(shí)施的一個(gè)工具或手段,財(cái)政必須服從于政府計(jì)劃的需要,為政府向公眾提供公共商品、準(zhǔn)公共商品和私人商品供給必要的財(cái)力。隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步轉(zhuǎn)變,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在逐步取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)共性就是不論什么社會(huì)制度下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),都是在國(guó)家宏觀調(diào)控下發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,市場(chǎng)機(jī)制始終是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的最基本的調(diào)節(jié)機(jī)制,它在資源配置中始終發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。政府的宏觀調(diào)控不是要去取代市場(chǎng),而是必須建立在市場(chǎng)和市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)之上。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立,客觀上要求我國(guó)的財(cái)政必須從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向社會(huì)主義公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。就目前而言,應(yīng)著手構(gòu)建公共財(cái)政的基本框架。

2.實(shí)施公共財(cái)政是我國(guó)財(cái)政職能轉(zhuǎn)變的需要。傳統(tǒng)的財(cái)政理論把財(cái)政職能歸納為:分配職能、調(diào)節(jié)職能和監(jiān)督職能。對(duì)財(cái)政職能的這種概括是與我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)踐相吻合的。隨著我國(guó)財(cái)政從生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變,我國(guó)的財(cái)政職能必須加以調(diào)整。如何轉(zhuǎn)變財(cái)政職能,我國(guó)財(cái)政學(xué)界的學(xué)者們進(jìn)行了積極的探討,盡管目前在此問題上還存在一些分歧,但越來越多的學(xué)者同意美國(guó)著名財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫的看法,認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政應(yīng)具有三大職能,即收入分配職能、資源配置職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能。適應(yīng)財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變,政府財(cái)政應(yīng)理性地退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,不再參與私人商品的生產(chǎn)和提供,而轉(zhuǎn)向主要為公眾提供純公共商品和公共服務(wù),參與提供準(zhǔn)公共商品,但參與的程度應(yīng)根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)完善程度的提高而逐步降低。

3.實(shí)施公共財(cái)政是振興財(cái)政的需要。改革開放21年來,財(cái)政在支持改革開放方面是做出了巨大貢獻(xiàn)的。但就財(cái)政本身而言,并沒有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而使其境況變好,而是逐步陷入困境之中。財(cái)政赤字及債務(wù)余額占GDP的比重呈上升趨勢(shì),債務(wù)依存度也越來越高,財(cái)政的壓力越來越大。盡管在近幾年來政府試圖通過增收節(jié)支來緩解財(cái)政困難,逐步擺脫財(cái)政困境,但效果并不令人滿意。之所以如此,關(guān)鍵在于只是在原有的制度框架內(nèi)采取一些修補(bǔ)的措施,而沒有實(shí)現(xiàn)制度上的創(chuàng)新,沒有實(shí)現(xiàn)財(cái)政模式的根本轉(zhuǎn)變,即從生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向社會(huì)主義公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。實(shí)施公共財(cái)政之所以能緩解財(cái)政困難,首先,在公共財(cái)政框架下,財(cái)政只是為公眾提供公共商品和公共服務(wù),除此之外的其他事物財(cái)政不再染指。這樣,財(cái)政支出的范圍將大大縮小,財(cái)政支出的規(guī)模將得到有效的控制,財(cái)政支出的壓力相應(yīng)地能在一定程度上得到緩解。其次,公共財(cái)政客觀上要求一切與政府權(quán)力相關(guān)的公共收入都必須納入政府預(yù)算,在政府統(tǒng)一的預(yù)算中體現(xiàn)出來,并接受社會(huì)公眾的民主監(jiān)督和議會(huì)(人大)的監(jiān)督。為此,不允許預(yù)算之外的政府收入的存在,更不允許預(yù)算外的預(yù)算外收入即制度外收入的存在。而就我國(guó)改革開放以來的現(xiàn)狀而言,不僅預(yù)算外收入及制度外收入客觀存在,而且呈急劇膨脹的趨勢(shì),從而使政府財(cái)力高度分散,加劇了政府預(yù)算內(nèi)收支之間的矛盾。我們常說的財(cái)政困難,只是針對(duì)預(yù)算內(nèi)這一塊而言,如果能將預(yù)算外收入及制度外收入統(tǒng)一納入預(yù)算內(nèi)管理,政府集中性財(cái)力占GDP的比重將大幅度提高,目前財(cái)政的困境將大大緩解。再次,公共財(cái)政要求必須依法理財(cái)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政———公共財(cái)政必然是法治財(cái)政。我國(guó)現(xiàn)階段的財(cái)政困難在很大程度上可以說是沒有依法治財(cái)和依法理財(cái)所致。權(quán)治、人治在當(dāng)今仍然相當(dāng)盛行,這必然帶來財(cái)政分配秩序的混亂,有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究在目前還只能是一種良好的愿望,政府預(yù)算往往是一年預(yù)算、預(yù)算一年,徒有形式,人大監(jiān)督形同擺設(shè),人民監(jiān)督無法落實(shí)。只有實(shí)行公共財(cái)政,堅(jiān)持依法治財(cái)和依法理財(cái),振興財(cái)政才能有望實(shí)現(xiàn)。

三、構(gòu)建中國(guó)公共財(cái)政基本框架的設(shè)想

構(gòu)建中國(guó)公共財(cái)政的基本框架,是我國(guó)財(cái)政制度創(chuàng)新中的大事。中國(guó)公共財(cái)政作為一種適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財(cái)政模式,必須同其他方面的改革配套進(jìn)行。這是因?yàn)橹袊?guó)財(cái)政模式的轉(zhuǎn)變牽涉到方方面面,客觀上要求整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制、政府職能、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式、經(jīng)濟(jì)管理等方面都必須進(jìn)行相應(yīng)的變革。中國(guó)公共財(cái)政模式的建立及公共財(cái)政理論的形成與發(fā)展,必須以建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善市場(chǎng)體系和轉(zhuǎn)變政府職能為條件。

1.建立現(xiàn)代企業(yè)制度是構(gòu)建公共財(cái)政的基礎(chǔ)。公共財(cái)政作為一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政模式,其賴以存在的微觀基礎(chǔ)就是具有健全的市場(chǎng)活動(dòng)主體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,其基本的活動(dòng)主體就是企業(yè)。企業(yè)能否成為健全的市場(chǎng)主體,關(guān)鍵在于能否建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。按照中共十五大的精神,中國(guó)企業(yè)將按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求實(shí)行公司制改造,將國(guó)有企業(yè)改造為能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的現(xiàn)代法人實(shí)體和競(jìng)爭(zhēng)主體。對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)施戰(zhàn)略大調(diào)整,大幅度壓縮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線,實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略大退卻,逐步降低國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重。只有健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體得以形成,我國(guó)的財(cái)政才能實(shí)現(xiàn)由生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變,才能退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。我們不要期望在國(guó)有經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)支配地位的條件下建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,同樣也不要期望在沒有國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略大退卻和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立就能實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政基本框架的構(gòu)建。

2.建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和市場(chǎng)機(jī)制是建立公共財(cái)政的前提。公共財(cái)政是作為彌補(bǔ)市場(chǎng)失效而產(chǎn)生的一種財(cái)政模式,因而是先有市場(chǎng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),然后才有公共財(cái)政的產(chǎn)生。市場(chǎng)是商品或勞務(wù)自由交換的場(chǎng)所、樞紐,它客觀上反映了交換者之間的相互關(guān)系。我國(guó)在培育市場(chǎng)的過程中,既要注重市場(chǎng)體系的培育,更要注重完善的市場(chǎng)機(jī)制的建立。只有建立完善的市場(chǎng)體系和市場(chǎng)機(jī)制,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,在此基礎(chǔ)上才能弄清市場(chǎng)的局限性和市場(chǎng)機(jī)制失效的領(lǐng)域,從而明確政府的作用,并進(jìn)一步引伸出公共財(cái)政的必要性。

中國(guó)的市場(chǎng)體系正處于建立和健全之中。總體而言,經(jīng)過21年的市場(chǎng)化取向的改革,我國(guó)的市場(chǎng)體系得到了迅速發(fā)展和完善,但發(fā)展還很不平衡,商品市場(chǎng)特別是消費(fèi)品市場(chǎng)已得到高度發(fā)展,并正在趨向成熟,生產(chǎn)要素市場(chǎng)正處于發(fā)展之中,資金市場(chǎng)和證券市場(chǎng)也有所發(fā)展,勞動(dòng)力市場(chǎng)已開始啟動(dòng),技術(shù)與信息市場(chǎng)已開始運(yùn)作。但從總體上看,生產(chǎn)要素市場(chǎng)的發(fā)展相對(duì)滯后,生產(chǎn)要素價(jià)格形成機(jī)制還未完全市場(chǎng)化,市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用還未充分發(fā)揮出來,經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的根本任務(wù)還沒有完全實(shí)現(xiàn)。同時(shí),市場(chǎng)規(guī)則還有待進(jìn)一步完善,市場(chǎng)主體還有待進(jìn)一步清理,地區(qū)封鎖、部門及行業(yè)壟斷現(xiàn)象有待進(jìn)一步解決。只有這些問題得到妥善解決了,一個(gè)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系才可能建立起來。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,市場(chǎng)機(jī)制是資源配置的基本機(jī)制,它在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)數(shù)百年的發(fā)展歷史已經(jīng)充分證明,沒有市場(chǎng)機(jī)制作用的充分發(fā)揮,就不可能有資源配置的優(yōu)化和生產(chǎn)效率的提高。中國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制改革和公共財(cái)政基本框架的構(gòu)建過程中,必須要善于借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),促使市場(chǎng)機(jī)制的形成和正常發(fā)揮,推動(dòng)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。盡管如此,市場(chǎng)及市場(chǎng)機(jī)制也并非是萬能的,我們不可能期望依靠市場(chǎng)機(jī)制來解決一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。中國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,我們不僅面臨著因市場(chǎng)本身的缺陷而引起的市場(chǎng)失靈,而且還面臨著市場(chǎng)體系及市場(chǎng)機(jī)制本身的不完善而出現(xiàn)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)的真空。因此,中國(guó)政府借用財(cái)政等手段對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的宏觀調(diào)控,不論在廣度上,還是在深度上都要大于西方國(guó)家的宏觀調(diào)控。對(duì)于中國(guó)政府而言,只有加快市場(chǎng)體系的建設(shè)和市場(chǎng)機(jī)制的培育,政府才能逐步從一些領(lǐng)域中退出,社會(huì)主義公共財(cái)政模式才能建立起來。

3.政府職能轉(zhuǎn)變是建立公共財(cái)政的根本條件。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府是無所不包、無所不管的,與之相適應(yīng)的財(cái)政是一種生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政。而要實(shí)現(xiàn)財(cái)政模式從生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變,客觀上要求必須隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌相應(yīng)地轉(zhuǎn)變政府的職能。在我國(guó)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)的過程中,政府重在管理好文化、教育、交通、社會(huì)秩序、衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等社會(huì)公共事務(wù),制定和執(zhí)行市場(chǎng)規(guī)則,維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,塑造良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境,調(diào)控而不是參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。只有轉(zhuǎn)變政府職能,使政府有所為,有所不為,在此基礎(chǔ)上,財(cái)政才能退出那些本不應(yīng)該涉足的領(lǐng)域,而逐步向公共財(cái)政轉(zhuǎn)化。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的過程,也是現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立、市場(chǎng)體系和市場(chǎng)機(jī)制形成和完善的過程。當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革深入到一定程度,必然要求政治體制進(jìn)行相應(yīng)的改革,要求政府職能的轉(zhuǎn)變。而政府職能的轉(zhuǎn)變過程,實(shí)際上也是我國(guó)財(cái)政從生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變過程。中國(guó)公共財(cái)政的建立是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求,也是財(cái)政改革的必然結(jié)果。在我國(guó)構(gòu)建公共財(cái)政的條件日趨成熟的情況下,公共財(cái)政基本框架的建立應(yīng)以市場(chǎng)失效為標(biāo)準(zhǔn),原則上凡是通過市場(chǎng)可以解決的,或者應(yīng)該通過市場(chǎng)加以解決的,財(cái)政不應(yīng)介入,已經(jīng)介入的要有序地退出;凡是市場(chǎng)不能解決的,財(cái)政應(yīng)該介入。就我國(guó)而言,財(cái)政宜介入的領(lǐng)域主要包括:一是市場(chǎng)根本發(fā)揮不了作用的領(lǐng)域,如國(guó)防、外交、社會(huì)治安、法律秩序、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)科學(xué)及基礎(chǔ)性教育、環(huán)境保護(hù)、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等,這是財(cái)政活動(dòng)的最基本的領(lǐng)域。二是通過市場(chǎng)可以解決但又解決得不好的領(lǐng)域,這主要是那些提供“準(zhǔn)公共商品”的領(lǐng)域,如應(yīng)用性研究、高等教育等。這些領(lǐng)域財(cái)政和市場(chǎng)都可以介入,但究竟誰介入,以及介入的程度,要以效率為標(biāo)準(zhǔn)。三是市場(chǎng)能夠解決但解決得十分緩慢的領(lǐng)域,如基礎(chǔ)設(shè)施及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)等。對(duì)這些領(lǐng)域,應(yīng)采取的基本原則是凡通過市場(chǎng)主體的活動(dòng)能夠確保其發(fā)展的,財(cái)政不介入,政府主要從政策上給予必要的扶持;凡通過市場(chǎng)主體的活動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)正常發(fā)展的,財(cái)政可適當(dāng)介入,介入的程度視市場(chǎng)主體的力量和意愿而定。

推進(jìn)財(cái)政的民主化和法治化進(jìn)程,使中國(guó)的財(cái)政真正成為人民的財(cái)政,這是中華民族最久遠(yuǎn)的關(guān)于公民社會(huì)的理想。中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家,國(guó)家財(cái)政必須為人民的利益服務(wù),財(cái)政收支的安排必須以此為宗旨。而要真正做到財(cái)政為人民服務(wù),必須實(shí)行民主理財(cái)。將人民的意志上升為國(guó)家的意志,并將國(guó)家的意志通過法律法規(guī)體現(xiàn)出來,依法管理財(cái)政事務(wù)。

民主理財(cái)、依法理財(cái)和治財(cái),既是公共財(cái)政的基本要求,也是公共財(cái)政應(yīng)包含的內(nèi)容。依法理財(cái)以民主理財(cái)為基礎(chǔ),同時(shí)又為民主理財(cái)提供法律上的保證。在財(cái)政上實(shí)行法治,其本質(zhì)不是“治民”,而是要通過法治來實(shí)現(xiàn)和確保“民治”。中國(guó)財(cái)政的民主化進(jìn)程必須要有相應(yīng)的法律和制度來保障,就中國(guó)的情況而言,在新中國(guó)成立以來,特別是改革開放以來,財(cái)政的民主化和法制化建設(shè)取得了一定的成就,如財(cái)政預(yù)決算均應(yīng)由人民代表大會(huì)審批,體現(xiàn)了人民當(dāng)家理財(cái)和人民對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督;頒布了大量的財(cái)政法規(guī)及各項(xiàng)稅收法規(guī)等。盡管如此,中國(guó)目前仍然處于從“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變過程,中國(guó)財(cái)政的民主化和法治化建設(shè)將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程,相應(yīng)地中國(guó)公共財(cái)政模式的構(gòu)建和完善也必將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。

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