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摘要：本文首先介紹了我國遠程高等教育管理政策現狀，分析了建立遠程高等教育政策體系的必要性，并依據相關法律、教育理論及可借方法，提出了遠程高等教育管理結構及金字塔形政策體系的框架。關鍵詞：遠程高等教育：政策體系“教育部支持若干所高等學校建設網絡教育學院，開展現代遠程教育試點工作，是國家推動高等教育改革和發展的重大舉措。”，[1]現代遠程教育(本文主要討論遠程高等教育)已經試點近5年，教育部先后出臺了《關于支持若干所高等學校建設網絡教育學院開展現代遠程教育試點工作的幾點意見》(教高廳[2000]10號，以下簡稱“10號文”)、《教育部關于加強高校網絡教育學院管理提高教學質量的若干意見》(教高[2002]8號，以下簡稱“8號文”)、《關于現代遠程教育校外學習中心(點)建設和管理的原則意見》(教高廳[2002]1號，以下簡稱“1號文”)、《教育部、衛生部關于舉辦高等醫學教育的若干意見》(教高[2002]10號，以下簡稱“若干意見”)等文件，明確了發展現代遠程教育的意義和目的，初步明確了試點院校的責、權、利，對于試點院校的發展具有一定的指導，同時針對試點中出現的問題也進行了規范。這些政策的出臺對于我國現代遠程教育試點工作的順利開展起到了積極的作用。然而就遠程教育這樣一個具有創新性質、政策性強、涉及面廣、發展潛力巨大的事業，無論是管理者還是實踐者都需要一個系統的、相對穩定的、一致性、操作性強的政策體系，來全面指導和規范遠程教育組織者的行為。一部分熱心遠程教育事業的政協代表，已經從立法的角度表示出對于遠程教育宏觀管理政策體系的希望。其實，在“10號文”中對此也有清晰的表述“教育部將不斷總結網絡教學試點工作的經驗，并根據試點情況調整有關的管理方法和運行機制，逐步形成規范、合理的管理制度。”[1]所以，適時建立一個遠程教育的政策體系是十分必要的。一、建立遠程教育政策體系的法律基礎及理論1．相關法律基礎與教育有關的法律主要有《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》、《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》、《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)。在《憲法》中關于教育的表述之一為“第四十六條中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”《教育法》中相應的表述為“第九條中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”[2]它們的主體思想均體現為：人人都有接受教育的權利，在教育面前人人平等。這與大教育家孔子的“有教無類”及現代教育中的開放性思想是完全一致的。因此，制定遠程教育政策體系時，首先必須與《憲法》、《教育法》的基本思想保持一致。“10號文”中“網絡教育學院可以通過國家統一的考試來錄取學生，也可以自行組織考試錄取學生，招生形式和入學標準由試點學校自行規定。招生計劃由試點學校根據網絡教育學院的辦學能力自行制定”這一段文字，其含義可以理解為：只要辦學能力允許，網絡教育學院應該最大程度地滿足社會學習的需求。因此，“10號文”在教育的開放性思想方面，與《憲法》、《教育法》保持了一致。但是令人困惑的是在“若干意見”中又對參加遠程教育學習者身份進行了限制。如“各類高等學校遠程教育舉辦的相關醫學類專業、藥學類專業的學歷教育，只能招收已取得衛生類執業資格的人員，停止招收非在職人員。”[3]曾經有一位從事旅游行業的工作人員，希望系統地學習護理知識，以便在工作中更好地為旅游者服務。可是由于“若干意見”中職業身份的限制，致使她無法入學，對此她提出了強烈的異議：“我并不想成為一名執業護士，只希望學習高級護理知識，為什么我不能參加學習呢?”其實，“若干意見”旨在加強醫學教育質量，無可厚非。但“若干意見”中將執業資格作為能否參加學習的必要條件，就使一部分行業外且需要系統學習相關知識的人無法實現愿望。“若干意見”中的這一點實際上與《教育法》中“不分職業，依法享有平等的受教育機會”的條款有所矛盾，這恐怕是“若干意見”有所疏漏的地方。現代遠程教育試點工作目前主要指遠程高等學歷教育，而高等學歷教育所依據的直接的法律是《高等教育法》。《高等教育法》中的“第十五條國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠程教育方式實施高等教育”[4]這一表述已經從國家立法的高度確定了遠程高等教育的地位。這里所討論的現代遠程教育政策體系可以是這一法律條款的實施細則。《高等教育法》中規定“第十九條高級中等教育畢業或者具有同等學歷的，經考試合格，由實施相應學歷教育的高等學校錄取，取得專科生或者本科生入學資格。”[4]，“10號文”中的提法與此相一致。然而，在試點過程中個別學院卻出現了不顧學生的實際水平免試入學，或者非國民教育系列文憑等同國民教育系列文憑的現象；《高等教育法》中規定“第三十二條高等學校根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規模，制定招生方案，自主調節系科招生比例”[4]，而個別試點學院不顧自身教學資源、教學管理能力，盲目擴大招生。之所以出現以上這些情況，原因之一在于個別院校法律意識淡薄。因此，在制定現代遠程教育政策體系時，首先應強調法律依據，與相關法律保持一致，從遵守國家法律的高度來規范試點院校的工作；其次應強化組織、實施現代遠程教育的單位和工作人員的法律意識；其三，對于違反政策甚至是違反法律的行為，在政策體系中應明確具體的處罰措施。2．教育管理理論現代遠程教育其本質仍為教育，教育的基本理論對于現代遠程教育仍具有指導意義。因此，制定現代遠程教育政策應借鑒一些教育管理理論，如高等教育發展的階段化理論等。馬丁·特羅教授的精英、大眾和普及三階段的高等教育發展理論，被許多國家作為制定高等教育發展規劃的一個重要的理論依據。馬丁·特羅不僅從量上區別了高等教育發展的不同階段，而且還通過比較及分析不同發展階段的制度與機構類型，揭示出高等教育在功能、課程、教學形式、師生關系、機構特點、學術標準以及管理形式等方面的變化情況。(見表1)我國的高等教育毛入學率2002年已經達到了15％，正處在由精英階段向大眾化階段轉變的時期。馬丁·特羅的比較對于我們制定遠程高等教育的政策體系在以下幾個方面具有啟示。第一，在高等教育觀方面，學習者更加注重自己的權利。在制定政策時應對學習者權益的保護有所重視和體現，如對于學習者投訴的處理等。第二，制定標準切忌單一，應具備多樣化和綜合性。如哪些人可以招收，哪種類型可以開辦，運用哪些指標進行評價。第三，網絡教育學院應該由專業管理人員進行管理。2002年遠程教育試點情況統計，網絡教育從業人員只有約1／3對遠程教育有所了解，大部分管理者沒有得到遠程教育基本知識方面的培訓，管理者缺少遠程教育的專業特質。解決專業管理人員缺少可以用兩種方法：加快遠程教育專業人才培養；對現有從事遠程教育的工作人員進行培訓，推行持證上崗。3．遠程教育宏觀管理理論遠程教育管理理論是研究遠程教育管理過程及其規律的理論。我國遠程教育學者丁興富按照遠程教育管理對象將其分為遠程教育管理的宏觀理論和微觀理論。“宏觀理論將整個國家的遠程教育系統作為研究對象，主要研究國家各級政府及其教育行政部門應用立法、行政、財政等手段，對各級各類遠程教育院校機構進行規劃、組織、指導和控制，使有限的遠程教育資源得到合理的配置，以實現遠程教育管理目標的最優化。”[6]遠程教育管理的宏觀理論對于制訂遠程教育的政策體系具有直接的指導意義。遠程教育的宏觀管理主要體現在三個方面：立法、管理體制、財政。世界各國日益重視遠程教育工作，部分國家通過立法來規范和發展遠程教育。開展遠程教育的國家如英國、日本、泰國等均頒布了設立開放大學開展遠程教育的國家法令。我國雖然在《高等教育法》中“第十五條國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠程教育方式實施高等教育”，從國家立法的高度確定了遠程高等教育的地位，但實際工作中卻一直是依據各級政府及教育行政部門的行政法規和文件決定，尚無國家立法機關通過的有關遠程教育的法律法規。當然，立法通常要經過較長時間的準備、論證、辯論、審批等過程。在短時間內，主要還是會依據一套比較完整的行政管理政策體系進行宏觀管理。而經過實踐檢驗的政策體系可以成為立法的重要參考。遠程教育的管理體制指國家對遠程教育院校的行政管理體制。從世界范圍來看，多數國家的遠程教育由政府直接推動和管理。如英國開放大學由英國政府創辦并直接管轄；美國、澳大利亞、法國等政府始終關注、推進或直接管理遠程教育的發展。其原因一是遠程教育對于國家發展的重要意義和作用；二是遠程教育的發展范圍具有全國性或國際性特點；三是遠程教育的發展需要國家層面的支持。在現行我國的遠程教育中，中央廣播電視大學由國家設立、國家管理，其他各級電大由各級政府設立、管理；普通高等學校的網絡教育試點由教育部審批，各校地方學習中心由地方教育行政主管部門審批，實行的是多層次管理。這種多層次管理對于遠程教育的實施雖然起到了一定的管理制約作用，但其負面影響卻是十分致命的。如網絡教育學院辦學過程中通常需要地方學習中心的支持，學習中心的設立是目前網絡學院發展關鍵點之一。目前學習中心的審批由地方教育行政主管部門負責。有些地方教育行政主管部門出于各種原因，對于學習中心的審批并不積極，少數甚至出現抵觸情緒。因此，即便是網絡教育學院與地方合作單位兩情相悅，也難以取得合法地位。2002年66所高校共設立學習中心1968個，已經通過省級教育廳審核的為1170個，審核通過率為59.5％，未通過的798個學習中心成了違規的事實合作。因此，在制訂我國遠程教育政策體系時，應“以國家管理為主，其他部門為輔”。即管轄權仍由國家教育部行使，地方教育行政部門負責監督。如學習中心的管理可以恢復10號文的告知性備案管理，地方教育行政主管部門依據管理制度進行監督，發現問題上報國家教育部，由教育部對主辦高校進行處理。

關于財政問題，國際遠程教育界普遍認同“誰受益，誰承擔”的原則。遠程教育中的受益方通常包括國家、社會團體和學生。遠程教育是國家支持教育發展的重大舉措，承擔著提高國民素質、提高綜合國力等重要作用。因此，國家首先應給予遠程教育財政支持。我國《教育振興行動計劃》現代遠程教育工程投資數億元，主要用于硬件建設、新世紀網絡課程建設等。由于各學校專業、課程等方面的原因，新世紀網絡課程建設資源共享的實現程度與設想存在較大差異。而大部分網絡學院由于起步較晚，自身積累少，財政狀況也是影響其提高質量、可持續發展的原因之一。因此，新政策體系中除重視資源建設外，還應該對辦學質量、社會效益好的辦學單位給予直接的財政支持，重點支持并形成一批獲得社會認可的遠程教育學院。二、建立遠程教育政策體系可借鑒的方法方法是為了達到目標的具體策略、步驟、技巧等，是解決問題的方案。科學的管理需要科學的方法。在建立遠程教育政策體系時，可以借鑒的科學的方法包括梯級管理、質量認證、準入與退出機制、輸入輸出方法、信息公開法、直接反饋法等。1．梯級管理遠程教育的管理體系中可以將組織者分為試驗院校、辦學院校、服務滿意院校三個層次。試驗院校即達到開展遠程教育的基本要求且評估合格的院校；辦學院校即經過試驗期且達到正常辦學要求的院校；服務滿意院校即辦學質量突出的院校。三個梯級各自有各自的責、權、利，如可以對試驗院校在開辦專業、招生人數等方面給予限制，而對于服務滿意院校可以給予重點支持。三個梯級實行動態管理，辦學質量好的院校可以變為服務滿意院校，服務滿意院校出現質量問題將退為辦學院校，問題嚴重的退回試驗院校直至取消遠程教育辦學資格。2.質量認證質量認證主要是依據質量管理標準對遠程教育組織者的質量管理體系進行審核。質量管理的標準可以直接導入國際標準IS09000，也可以參照該標準制定相關的要求。質量認證主要目的在于督促遠程教育院校建立并持續改善質量保證體系，從而使遠程教育組織者自身利用科學的管理方法來提高教學質量。質量認證的工作可以由教育部認可的第三方(認證機構)來具體實施。質量認證的內容可以參考以下五個方面來考慮：內部質量保證機制及其在實踐中的運行隋況(是否建立、是否持續提高、同行評價等)；教學過程質量控制機制(聘用教師的標準、專業的設置、學習條件、是否建立信息反饋機制等)；滿足學生需要的機制(確保學生了解評價、學分轉換、學校資源、申述程序等)；教學成果(是否根據社會需求來培養學生，畢業生應達到的知識、技能、品性的詳細描述，評價是否具有國際可比性)；遠程教育資源(財力、物力、人力)。3．準入與退出機制準入機制即具備基本開辦遠程教育要求的組織，經評估合格后方能提供遠程教育服務。10號文中對于試點的院校提出了原則性的軟硬件、人員等方面的要求，但沒有具體的指標，因此試點院校的評估實際操作時缺少可以依據的標準。在這幾年的試點實踐中，開辦遠程教育的基本條件逐步清晰起來，如專職工作人員、網絡管理平臺、網絡課件、資金支持等方面都可以提出具體的指標。具備基本條件的院校均可以申請進行遠程教育試點。這樣就避免出現試點院校不具備條件而具備條件的院校又不能試點的尷尬局面。準入的同時要強調退出機制。根據酒水桶定律，遠程教育的組織者中總是會出現個別不符合要求甚至嚴重違規、違法的單位。這不僅給該單位本身造成重大損失，而且給整個遠程教育事業造成無可挽回的嚴重影響。因此，對于個別違規試點單位必須堅決清理。4．輸入輸出任何一個工作環節均存在輸入與輸出。遠程教育的總體過程可以理解為有學習需求學員的輸入與滿足了學習需求學員的輸出。輸入與輸出的管理是遠程教育宏觀管理的關鍵環節之一。在輸入環節必須實行嚴格的資格認證，保證學歷教育的嚴肅性。一方面，遠程教育院校加強學員的資格審查；另一方面，教育部或委托地方教育行政主管部門對學員資格進行抽查。對于已經符合錄取資格的遠程教育學員在統一的互聯網管理平臺中產生標準學號，學校依據標準學號進行學籍管理。輸出方面即學員畢業工作可根據標準學號及學習過程監督兩方面來控制。利用標準學號可以避免未正式注冊的學員獲證，同時也可以避免未達到學習基本年限的學員畢業的情況。學習過程的監督由教育部或委托地方教育行政主管部門按一定比例抽查。5．信息公開法目前參加遠程教育學習的學員了解遠程教育的信息渠道十分有限，加之教育領域時常出現虛假信息，部分學員便直接電話咨詢省教育廳、教育部有關部門，教育行政機關每到招生期間就成為了遠程教育招生咨詢處，嚴重影響了辦公秩序。所以，建立一個權威的公共信息平臺是十分必要的。通過該平臺可以公布開展遠程教育機構名單、已備案可以招生的學習中心、各學校招生簡章、國家的相關政策法規、重要通知等公開信息。6．直接反饋法遠程教育是教育服務，這個觀點在國際遠程教育界是共識，國內也已經為大多數遠程教育的組織者所認可。服務好壞的標準之一就是顧客即學員滿意的程度。為能夠準確掌握反饋信息，教育主管部門可以利用互聯網信息平臺直接接收學生的投訴。經核實的投訴將作為評價組織者的重要依據。以此推動組織者切實以學員為關注的焦點，提高遠程教育服務水平。三、遠程教育管理機構的結構目前，我國的遠程教育管理者為教育部、省級教育主管部門。“逐步建立起了教育部審批試點學校、省級教育行政部門審批校外學習中心(點)的兩級準入制度，教育部對試點高校進行管理、年檢和認證，省級教育行政部門對校外學習中心(點)進行管理、年度檢查和評估。”[7](如圖2)在這種管理結構中，校外學習中心(點)成為了大家關注的焦點。校外學習中心是試點院校在地方發展的關鍵，如果在某一個省沒有校外學習中心，試點院校則在該省無法開展正常教學服務。這也就造成了一個事實，即省級教育主管部門實際參與了試點院校的管理。如“個別省只允許一所高校在該省只能設立一個遠程教學站點”、“當地教育行政部門故意推遲審批遠程教學站點設置申請”[8]。如此的結果是試點院校會成為無源之水，遠程教育的試點工作將無法正常進行。根據上述分析，建議對現行的遠程教育管理結構進行調整，在教育部、地方教育行政部門的基礎上增加質量認證、平臺運行兩個機構，并明確其各自的管轄范圍。建議的遠程教育管理結構中，教育部仍是國家管理的最高層，主要負責遠程教育院校的審批、質量認證機構的認可、平臺運行機構的認可及內部協調工作；省級教育主管部門受教育部的委托對學習中心進行監督；認證機構在教育部的認可指導下負責遠程教育院校的質量認證；遠程教育院校負責學習中心、學生的管理，負責上傳平臺數據；平臺運行機構在教育部的認可及指導下負責收集、遠程教育信息，同時與畢業電子注冊系統實現數據互通。四、遠程教育政策體系框架綜上所述，遠程教育應形成一個金字塔形的政策體系(圖4)。其底層為相關國家的法律主要包括《憲法》、《教育法》及《高等教育法》；所依據的相關理論，主要包括教育管理理論及遠程教育宏觀管理理論；所借鑒的科學方法，主要包括梯級管理、質量認證、準入與退出機制、輸入輸出方法、信息公開法、直接反饋法等。其底層是制定管理文件的基礎。中層為各類可操作性文件，主要包括“遠程教育資源建設管理辦法”、“遠程教育專業隊伍建設管理辦法”、“遠程教育質量認證管理辦法”、“遠程教育學生管理辦法”、“學習中心管理辦法”、“遠程教育信息管理平臺管理辦法”、“遠程教育組織評價辦法”等等指向性的文件，形成“管理文件族”，是遠程教育管理政策的核心部分。頂層為“遠程教育管理辦法”，它是實施遠程教育的綱領性文件，主要為遠程教育實施的指導原則，并將各類操作性文件系統有機地整合。“遠程教育管理辦法”成熟后可成為日后制定《遠程教育法》的重要參考。[參考文獻][1]教育部辦公廳文件．關于支持若干所高等學校建設網絡教育學院開展現代遠程教育試點工作的幾點意見[EB]，[2]中華人民共和國教育法[EB]．[3]教育部、衛生部文件．教育部、衛生部關于舉辦高等醫學教育的若干意見[EB].[4]中華人民共和國高等教育法[EB].[5]張德祥等．高等教育社會學[M]．北京：高等教育出版社，2002.10[6]丁興富．遠程教育學[M]．北京：北京師范大學出版社，2001.11[7]李平．明確方向積極行動共創現代遠程教育新格局[J]中國高等教育，2003,15—16.[8]教育部高等教育司文件．教育部關于加強高校網絡教育學院管理提高教學質量的若干意見[EB].