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從建國到1980年《學位條例》頒布的30余年，我國的全國人大及其常委會并沒有制定有關教育的法律，更不用說高等教育相關法。30多年來，主要依靠政策，依靠黨和行政部門指示、決定、意見對教育領域的社會關系進行調整，體現出較強的“人治”色彩。這種治理方式的特點是政策變動較頻繁，已經取得的法制成果往往很快又失去。如1949年-1956年，我國高等教育建立起了集中統一的管理模式。1958年，為了實現教育，中央大規模向地方放權，鼓勵地方多樣化辦學，辦“紅專大學”。結果地方隨意修改教學計劃和教學大綱，鼓勵學生自編教材，教育質量明顯滑坡。1961年中央又收回管理權，形成了現行《高等教育法》的基礎的《高教六十條》。1998年制定《高等教育法》時，才將《高教六十條》作為我國在辦高等教育方面“自己的東西”固定下來。

1980年《學位條例》制定后，一系列有關高等教育的法規、規章先后出臺；1998年制定《高等教育法》以后，更對此前實施過的法規、規章適時修改并上升為法律，如1997年的《社會力量辦學條例》被2003年制定的《民辦教育促進法》取代。這就為高等教育的可持續發展奠定了基礎。當然，這并不意味著高等教育領域內法治狀態已經形成，除了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提到的“六修四立”外，需要做的還很多。比如，為了提高教育質量、建設世界一流大學，我們先后實施了“211工程”、“985工程”和“2011計劃”，為建設高水平大學提供了機遇。但無論是“211工程”還是“985工程”，入選高校的遴選都沒有一個公開、公平、公正的出線規則，造成了一些不利于改革發展穩定的因素。相對而言，“2011計劃”的實施就明確了相對公正的評審機制、評審程序。

建國之初，“需要人‘急’，需要才‘專’”，教育為經濟建設服務是社會共識。1952年院系調整時，改變了院系設置的無政府狀態，把高校調整為任務比較明確的大學、多科性工學院、各種專門學院及專科學校，使多數工、農等學院獨立出來，其目的就是為了培養當時急需的大量專門人才。這次院系調整，對于高等教育地區分布不平衡問題也有所緩解。1980年制定的《學位條例》是新中國第一部關于學位工作的條例，也是新中國第一部與教育有關的法律，它規定了授予學位的主體、條件和程序。新中國第一部教育相關法不是《義務教育法》而是《學位條例》，這固然是恢復高考后的第一屆大學生畢業的需要，也反映了黨和政府著力培養高級人才的急切之情。以《高等教育法》為例，體現效率價值的有：第1條立法目的“為了實施科教興國戰略”，第4條教育方針“為社會主義現代化建設服務，與生產勞動相結合，使受教育者成為德、智、體等方面全面發展的社會主義事業的建設者和接班人”，第5條高等教育的任務“培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才”。體現公平價值的有：第8條“幫助和支持少數民族地區發展高等教育事業，為少數民族培養高級專門人才”，第9條“國家采取措施，幫助少數民族學生和經濟困難的學生接受高等教育。高等學校必須招收符合國家規定的錄取標準的殘疾學生入學，不得因其殘疾而拒絕招收。”僅從條文數量看，體現效率就比體現公平的條文數多。從“211工程”、“985工程”建設的目標看，為了建設世界一流大學，中央投入巨資重點建設一批高水平大學，進一步拉開了各地高等教育資源分布的差距。在建設的過程中，除少數高水平的教育部直屬院校外，一般按“一部一校，一省一校”的原則遴選，來實現利益平衡、相對公平。2000年左右，原中央各部委（單位）直屬的高校被下放到地方，也使中央直屬高校區域分布更加集中。2011年開始實施的“2011計劃”則不再以重點大學為載體，堅持面向各類高校開放，以協同創新中心為載體，在一定意義上更好地體現了公平。

從強調秩序到保障自由建國后，我們建立起了高度集中的高等教育管理體制，體現出部門辦學的特征。改革開放后確立了中央和省（自治區、直轄市）兩級管理體制。2000年左右，原中央各部委（單位）直屬的高校被下放到地方，原國務院有關部門直接管理的367所高校，近250所實行省級政府管理、地方與中央共建的體制，基本解決了部門辦學的問題，擴大了地方辦高等教育的職權。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出要擴大高校辦學自主權。1986年的《高等教育管理職責暫行規定》及隨后的系列法規擴大了高校的自主權。1995年的《教育法》規定了學校的權利。1998年的《高等教育法》第32~38條則規定了高校在招生、專業設置、制訂教學計劃、開展科研和社會服務、學術交流、機構設置和財產資金使用等方面的自主權。2012年起實施的《高等學校章程制定暫行辦法》明確要求高校制訂章程，依據章程自主管理。2014年3月1日起實施的《高等學校學術委員會規程》要求高校建立學術委員會，遵循學術規律、尊重學術自由。這一系列改革確立了高等學校獨立的法人主體地位，規定了大學的內部治理結構，尤其是突出了學術委員會在大學內部治理結構中的作用，使大學回歸學術本位。

恢復高考后，最初實行全國統考，1985年，教育部決定上海自主命題。2001年，北京開始自主命題。到2014年高考，全國16個省市自主命題，超過了31個省、自治區、直轄市的一半。建國之初很長一段時間，大學畢業生“包分配”。1993年《中國教育改革和發展綱要》要求建立由學生“自主擇業”的就業制度。1997年大多數學校按新制度運作，2000年基本實現新舊體制轉軌，學生自主擇業。1990年制定的《普通高等學校學生管理規定》將學生視為需要呵護和管教的對象，對學生的權利不著一字，都是基于管理、管教的角度來立法的。2005年修訂的《普通高等學校學生管理規定》則專章規定學生的權利和義務，學生并不因考入大學而失去憲法和法律規定的權利。這些都體現了我國高等教育政策法規從強調秩序向保障自由的轉變。

實質正義是一種結果的正義，程序正義強調只要是基于普遍規則的執行，結果就是正義的。我國法制建設具有強烈的“重實體、輕程序”的傳統，高等教育法制建設也是如此。1980年的《學位條例》甚至未見對學位申請人的權利保護以及救濟的規定，而是主要體現了國家對學位授予的制度設計，“自上而下”地對學位授予進行國家控制，對大學學位授予權進行行政審批，其背后的理念支撐是國家干預可以保證學位質量以達成公正的利益與資源的分配，形成嚴謹的秩序。1998年的《高等教育法》全文八章六十九條，除附則第66條規定“對高等教育活動中違反教育法規定的，依照教育法的有關規定給予處罰”外，并無其他關于“法律責任”的規定。事實上，《高等教育法》的條文符合法律規范“假定條件+行為模式+法律后果”三要素的并不多。比如第60條“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制，使高等教育事業的發展同經濟、社會發展的水平相適應”就只是政策宣示，究竟“主”和“輔”各自的比例是多少？與“經濟、社會發展的水平相適應”是什么意思？就更談不上責任主體承擔什么責任的問題了。2005年修訂的《普通高等學校學生管理規定》除了規定學生的權利和義務、對學生的處分規定之外，第55條規定“學校對學生的處分，應當做到程序正當、證據充分、依據明確、定性準確、處分適當”，第56條規定“學校在對學生作出處分決定之前，應當聽取學生或者其人的陳述和申辯”，這就確定了程序正義的原則。在1994年“田永訴北京科技大學案”中，法院認為“按退學處理，涉及到被處理者的受教育權，從充分保障當事人權益的角度出發，作出處理決定的單位應當將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達、允許被處理者本人提出申辯意見。沒有照此原則辦理，忽視當事人的申辯權利，這樣的行政管理行為不具有合法性。”同樣要求學校對學生學籍、學位的處分行為應符合正當程序原則。2012年教育部的《全面推進依法治校是實施綱要》要求：學校應當建立相對獨立的學生申訴處理機構，其人員組成、受理及處理規則，應當符合正當程序原則的要求，并允許學生聘請人參加申訴。學校處理教師、學生申訴或糾紛，應當建立并積極運用聽證方式，保證處理程序的公開、公正。

總之，我國高等教育法制的建設與發展是我國法制建設的縮影，在很大程度上體現了我國法制建設發展的共同特點與普遍趨勢，也是依法治國方略在高等教育領域的體現。即將于今年10月召開的中共十八屆四中全會的主題是“全面推進依法治國”。相信隨著法治中國建設的進一步深入，高等教育法制建設必將迎來更美好的明天。

作者：管華單位：西北政法大學行政法學院