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一、改變了政府的定位權力

迄今為止,對政府高等教育管理權力的分析,一般是按政府卷入院校、市場的程度來劃分的。較簡約的有“二分法”,即尼夫和范富格特所謂的“起促進作用的國家”和“起干預作用的國家”。在新公共管理運動以前,英國就已經形成了這種“起促進作用國家”的思想,政府只負責提供大學資源,但對大學的自由和自治不加干涉,大學管理權力和學術人員個人權力都能得到保障。自從新公共管理運動以來,英國正在朝“起干預作用的國家”轉變,表現在干涉學校的內部事務(改進效率)、卷入大學與它的周圍環境之間的關系、影響學生的質量等。1989年,查多克按“資本主義演變成國家控制、國家管理經濟”的程度,將政府權力劃分為7種不同的類型。第1種類型國家是一種“純粹類型”,國家最小控制、自由企業,只有一種私有的形式。第7種類型表示中央計劃下的命令系統,由中央政府實行全面控制。這兩種都是極端的形式,實際上在全世界是不存在的。當時,英國被劃為第3種類型———“發達福利系統的國家控制資本主義”。

英國政府沉湎于一種強有力的、有時甚至是強迫國家的權力行為,英國政府在很多高等教育事務中獨斷專行,不像以前的大學撥款委員會與大學有比較充分的協商過程。之所以政府認為干預是必要的,理由在于高等教育對社會有廣泛的利益,并自認為政府干預可以糾正一些市場的錯誤①。伴隨著政府的干涉,大學的自治權受到侵蝕。在英國,各種公共組織根據其功能、權力特征、控制的形式等,在“組織鏈條”中處于一個特定位置。在一端是軍隊、稅務、國家安全等部門,完全聽命于國家權威,而大學和博物館等處于這個鏈條的另一端,基本上有完全的獨立性。新公共管理運動開始后,在英國國際高等教育管理中心主任約翰•泰勒稱之為胡蘿卜加大棒高等教育政策的作用下,大學的自治權一步一步縮?、凇Ａ硪环矫?大學前所未有地受到市場的推拉、擠壓,市場權力進一步侵蝕了大學的自治。隨著新公共管理背景下英國政府高等教育管理權力的重新定位,英國的高等教育發生了深刻的變革,政府完全卷入和直接導演了高等教育的市場化。“政府促進競爭的主要手段是財政,政府的資助方式是想促進競爭和提高成本效益”。此外,政府還通過一系列評估和質量控制、改組大學撥款委員會,直至以新的機構取而代之、取消雙重制、不斷擴大招生、迫使大學向創業型大學轉型等手段,加強對高等教育的干涉和控制,政府權力大大增強。

二、增強了高等教育市場化的程度

新公共管理運動的一個重要思想,就是要降低成本,提高成本效益,引入市場或準市場機制。英國政府致力于將大學引入市場,主導形成了高等教育的外部市場和內部市場。英國政府在80年代初開始大幅度削減高等教育正常撥款,政府準備在三年內將大學的總撥款減少17%,“增加效率,改變高等教育系統的方向使之成為‘產業的需要’”③。這次經費削減對大學的影響不一,大多數技術大學受到非常大的損失,有的削減高達40%,這表明了政府決策的集權化和對大學的控制。政府意在通過這種手段,迫使大學直面社會和市場。政府將自己放在一個由大學提供的各種服務和產品的一個消費者的位置上,明確提出政府不是高等教育的唯一購買者,希望大學減少對政府的依賴,成為創業型的大學。同時,要求給更廣泛的消費者提供服務,特別是工業領域應成為大學研究、咨詢和人員培訓的主要消費者。到1987年,大學從工商業得到的研究撥款、合同和服務收入占到了大學總收入的26%,高于1981年的16%④。

政府推動的另一個市場是爭奪留學生。留學生被要求至少負擔“全額經濟成本”,所付的學費高于本國學生。政府希望大學被削減的經費,能從招收留學生中彌補回來。大學一直以來是接受大學撥款委員會每5年為一個周期的撥款,這種大筆撥款體制給大學提供了與捐贈類似的收入?！耙坏┑玫竭@些收入,就可以自己花了。實際上,他們在正式撥款的5年期結束時也不要進行說明”⑤。到了70年代5年期撥款結束,這是一個決定性的轉折點。按照新公共管理競爭、效率、目標導向、績效付費的原則,整個高等教育資助方式發生了變化。1986年開始進行研究評估,使大學撥款委員會的大學和學科分層撥款公開化,1987年,教育和科學部決定取消給大學的撥款,代之以院校和撥款委員會之間的合同。1989年成立大學基金委員會,“大學基金委員會的建立是為了把大學推向市場,政府在建立教育市場中充分地行使了它的中央權力,在這個過程中利用了多元市場結構中介”⑥。很明顯,這里的市場是一種高等教育的內部市場。這種新的資助方式是以價值判斷為基礎的,伴隨著一定的公式計算和獎懲標準,主要的手段包括報價投標、質量評估等。大學的報價投標在1990年進行,是由政府主導創建的一個在大學部門內部進行競爭的方式。各大學根據大學基金委員會分學科、按成本計算出來的指導價進行報價,報價必須低于指導價,又必須提供足夠的材料以確保不會因為這樣的價格而影響教育質量。

政府意在通過投標降低成本、節約開支又不降低教育質量,還能提供更多的高等教育學位,但并未獲得成功。大學基金委員會基本上沒能收到幾個低的報價,有人認為是副校長之間已結成聯盟⑦。20世紀80年代中期以來,英國政府高等教育政策的一個重要特征是對政府研究資金的選擇性分配。這種選擇性是以新公共管理的質量、效率、消費者反應等為標準的,達到這種目標的最理想手段無疑是評估。在新公共管理思想作用下,加上英國歷史傳統文化中對質量問題的深深憂慮,當前英國已形成了世界上最為完備的高等教育質量保障體系?？蒲性u估和教學質量評估都是資源選擇性分配的重要杠桿,政府通過評估牢牢控制了大學。“科研評估制的創立代表了大學自治權受到侵蝕的另外一個階段……在研究評估程序中重新確定標準和支配評估,以便于為它所希望的資源選擇性分配方式提供一個可行性基礎”⑧。所以,其從產生起就受到爭議。“首先,它顯示了一種機構偏見,支持傳統大學而反對新大學。第二,它輕視一些特定社會組織、女性、年輕學者以及少數民族成員。第三,它構造了令人不愉快的程序,花費高、麻煩和消耗時間。第四,它發出一些關于高等教育的錯誤的信息。”⑨同樣的,教學質量評估由于成本太高、耗時太多、評估不精確、主要受學校地位影響而受到批評?！白鳛橐环N政府政策,教學質量評估是失敗的”⑩。

三、促進了大學的轉型和管理模式的轉變

新公共管理對大學產生了巨大的影響。在政府的強權作用下,大學不得不迎合政府進行教學和科研,必須面向政府和工商界兩個市場爭取經費。大學的課程設置、培養方案、科學研究要更加注重為社會服務,越來越多的大學向創業型大學方向發展。學術人員被取消了終身制,實行合同制,一些基礎學科、文科的教師提前退休、改行,流向其他國家或失業,學術人員要根據內部評估和外部評估的績效得到經費和合同。學生作為消費者,他們的評估和選擇在學校經費收入和教師評價中發揮著很大的作用。管理人員(尤其是副校長)的地位大大提高,管理進一步走向專業化,這表明了大學的核心部分轉型和管理模式的轉變。實行新公共管理運動以來,大學面臨著更為復雜的環境。

撒切爾政府強調的效率與質量、成本與效益、目標管理與分權存在著不可克服的矛盾,政府經費無力滿足高等教育的需要,雖然政府力保大學不會被關閉,但一些院系、學科的合并甚至消亡卻在所難免。1985年5月,了題為《90年代高等教育的發展》的綠皮書,要求大學加強與企業和社區的聯系,端正對工商業的態度,積極發展與工商業的關系。1988年頒布的教育改革法更規定取消教師的終身服務制度,學術人員士氣低落。在這種情況下,一種新的大學治理模式———創業型大學逐漸形成了。創業型大學的概念是由伯頓•克拉克提出來的。克拉克對歐洲5個國家的5所大學進行了研究,探索他們組織轉型的途徑?？死藢τ奈掷锟舜髮W進行深入調查研究。沃里克大學較早地意識到英國中央政府是一個不可依靠的贊助者,加上政府鼓勵大學主動尋求多元化的收入,沃里克大學開始走上自力更生的道路。“這是對英國1979年以來鼓勵院校內部強勢管理,以開發出可替代的、更加多樣化的資助形式的概括”?！半m然只是集中研究了沃里克大學,但是創業型的價值和實踐體現在1979年以來英國的許多其他大學之中”○11。

通過創業的實際,競爭和創業思想受到鼓勵,管理隊伍得到精簡,決策更為迅速,對政府資助的依賴減弱,市場力量對大學各項活動的影響大大增強。沃里克大學從80年代開始轉型,經過短短的15年,經費較同類院校充足得多,政府資助從1980年的70%下降到1995年的不到40%。沃里克大學成為英國第一所開辦研究生院的大學,在全英排名前10名、甚至經常是前5名。將大學公司化的含義,是希望大學從私營部門的管理理論和實踐借鑒一些工作方式,像公司一樣有很高的效率。大學由強大中央集權領導,由不同功能的人員團體組成,如學術的、技術的、管理的,與其他公共管理部門或機構一樣接受同樣的挑戰,作為教育和研究的生產者提供公共服務。由于特別強調效率,所以“英國大學的公司化是直接由1985年的賈拉特報告所鼓動的,作為對傳統上大學模糊不清的決策和院系自治的替代……在邏輯上是新公共管理政策作用的結果”○12。在政府、市場和大學轉型的作用下,大學的原有管理模式也發生了變化。斯科特將牛津、劍橋以外老大學的內部行政和管理分為4個階段:一是市民階段(20世紀初),外行人行使很大權力;二是學術人員階段(到20世紀60年代);三是民主大學階段(20世紀60年代晚期到70年代);四是管理的大學階段(80年代到現在)。管理的大學與以前大學的民主大學管理不同,雖然學術人員的自治還存在,但其地位和影響力已經大不如前,學校更多地根據效率、財務標準、市場準則來行動。管理人員越來越多,日趨專業化,權力從高級學術人員和他們所在的院系向院校中央轉移。根據賈拉特報告的建議,大學副校長是總的行政長官,負責各等級的學術人員,而不只是領導一個委員會,副校長更像一個專業的管理者,而以前則更像一個學術人員。

四、提高了高等教育的效益

教育是一種典型的非壟斷性公共物品、準公共物品,要耗費巨額的國家開支。1977/1978財政年度,英國公共服務部門的公共開支中,教育開支是83.41億,超過軍事(58.27億)、衛生保健(68.23億)和治安(10.37億),只低于社會保障(151.5億)○13。在70年代末,英國高等教育經費90%來源于政府,被指責為效率不高、與工商業疏離、缺乏競爭性而成為撒切爾政府主要的成本核算部門。效率、市場、成本、合同等新公共管理的要旨全部引入高等教育,提高了英國高等教育的效益。英國高等教育傳統的“小大學、寄宿制生活和親密的師生關系的結合”,與德國、美國高等教育形成鮮明對比。“直到最近仍舊以每八個學生一位教師的慷慨的比例在整個大學部門運作著”。

“由于這種形式的制度依靠學生對教師的低比率,它本質上是一種高成本的制度”○14。新公共管理運動要求提高高等教育的效益,主要是增加受高等教育學生人數,提高入學率。1988年后,每年平均的擴招在10%和11%之間,一直到1992年秋季財政危機發生,才從毀滅性的打擊中清醒過來。1997年,英國98所大學有1408,000名學生。2003年1月,英國教育和技能部提供給國會的高等教育白皮書中主張進一步擴大高等教育的規模,以滿足青年人求學的需要?，F在的入學率已經達到33%,正在向50%的目標邁進。政府的權力隨著高等教育的擴張而增長了,大眾化的高等教育由于受教育人數大大增加,國家對其投入越來越大。在1977/1978和1996/1997之間,英國的高教開支從6億6千7百萬上升到41億3千2百萬。當財政和開支越來越大以后,英國財政部、公共會計委員會和報刊開始問這些資源有沒有被合適地使用。同時,大學對社會的影響也越來越大,受到社會各界和政府的更多關注、干預。政府作為社會政治、經濟的代言人,而確定高等教育的目的、審查其成本效益、評估其辦學質量,大學走向社會的中心必須冒著失去自治權的危險。擴張和經濟使高等教育對政治干預變得非常脆弱。

知識的生產需要自由,知識的應用需要干涉,高等教育的國家價值是一把雙刃劍?？偟膩碚f,英國新公共管理對高等教育的影響呈現出與其他國家不同的特點。與歐洲大陸的分權趨勢相比,英國反而表現出一種政府的集權傾向,政府、大學形成了新的權力格局。傳統上,英國高等教育受兩個系統的管制:一是行政的,二是學術的。由于政府的不干涉和市場力量微弱,學術權力相對于其他歐洲大陸國家要強一些。新公共管理運動以后,權力似乎已經從學術工作人員層面轉移到院校、國家權威和市場。90年代早期,大學中的工作人員感到受輕視,也感到失去了社會和政治的寵愛。雖然這種情緒在歐洲大陸也有,但據卡內基委員會對學術專業人員的研究,英國學者的失落感最強。如果用克拉克的三角形權力協調模式來分析,英國開始是處于與歐洲大陸高等教育系統相對的學術控制的角上,現在則轉移到國家控制和市場控制一邊。是從早期專業人員控制和國家控制的不平衡,向國家———市場新的結合的轉移,這與其他國家的高等教育系統運行方向相反。