新公共管理對單位發展的啟發
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一、從傳統的公共行政到新公共管理
自20世紀70年代末80年代初以來,伴隨全球化、信息化、市場化與知識經濟時代的到來,西方各國進入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時代,新公共管理迅速成為公共行政學研究領域的新動向,成為西方規模空前的行政改革的主體指導思想之一。新公共管理的涵義主要是企業化的管理、加強競爭和市場導向,總起來就是政府管理采納私人企業的管理方法,而不是去努力完善韋伯式的官僚制度,利用集權、加強監督、加強責任制的辦法來改善行政績效。馬什卡雷尼亞什(Nascarenhas)研究了澳大利亞、新西蘭和英國的公共部門改革之后也指出:公共部門的“企業文化”正在出現,這就是新公共管理。
新公共管理開闊了傳統公共行政學的研究范疇,具有一系列的主題創新。傳統公共行政學理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為其理論基礎,其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為等,而新公共管理把當代西方經濟學、公共選擇學、政治學、社會學等學科的理論、原則和方法及技術融合進公共部門的研究之中,具有一系列的研究主題創新。與傳統公共行政相比,新公共管理強調的政府公共政策化和公共管理社會化,預示著公共行政模式的根本性變革。從傳統公共行政模式在社會總體中的位置和運行特征來看,傳統公共行政模式的主要特征有:①政府是公共管理的主體,且政府的公共管理無所不在;②隨著人類社會的發展,政府的公共管理職能分化出許多專業的領域;③政府機構膨脹的趨勢不可避免;④政府在承擔公共管理職能時,具有公共預算總額最大化傾向,造成高成本、低效率。
新公共管理是以公共選擇理論為依據,強調政府公共管理社會化和公共政策化趨勢。作為一個獨立的學術領域,公共選擇被定義為“對非市場決策的經濟學研究”。作為行政學中的一個思潮或學派,公共選擇又被稱作“官僚經濟學”。與傳統公共行政學力圖改善政府本身不同,公共選擇關注的中心是政府與社會的關系,它認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”,相反,它強調在提供公共服務時,應該實現公共組織的理性選擇和引入市場競爭機制。因為既然政府內部問題重重且歷次完善政府自身的機構改革又不能解決問題,那么最好的途徑便是打破政府對提供公共服務的壟斷地位,建立起公共組織以及公私組織之間的充分競爭,實現公共管理職能被部分或全部轉移給非政府公共管理組織,即政府公共管理部分或全部社會化。公共管理的社會化實質上即意味著政府的公共管理政策化,因為當政府的公共管理職能轉移給社會后,就政府與社會關系而言,政府的基本職能就在于公共政策的制定和監督執行,官僚體制下政府與社會那種直接控制的關系發生了根本性的變化,政府職能由“劃槳”轉為“掌舵”。[7]
新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件下的產物,又在一定程度上顯現出公共行政發展的規律和趨勢,因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一,新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系,將競爭機制引入政府公共服務領域,如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”,鼓勵私人投資和經營公共服務行業,打破政府的壟斷,提高了公共服務的效率和質量,同時也緩解了政府財政困難。不難發現,越是充分競爭、公平競爭的行業,越能給社會帶來豐富、優質、價廉的服務和產品,例如百貨業、餐飲業、食品生產業、彩電業。越是政策保護、行政壟斷的行業,帶給社會的服務和產品就越價高質劣,例如多年前的汽車制造業、醫療亂收費、教育亂收費等現象。對于近年來,中國出現了很多民間科研機構等其它公共事業單位的現象,行政管理學研究所所長毛壽龍先生希望:取消國家所有制和民間所有制的區分,廢除和修改具有所有制歧視性的法律規定,取消民辦非企業單位和國家所有制的事業單位之間的身份差別,統稱為事業法人。
與此同時,各種限制民間資本和不具有國家干部身份的民間人員舉辦事業單位的障礙應該陸續取消,使他們具有同等的身份和地位,能夠根據公平競爭原則,獲得國家財政的補助和支持。而發達國家的非營利機構,大都享有國家財政資金支持和免稅或低稅的政策扶持,民間捐贈和私人付費只是財源補充,這無疑也是我國民辦非企業單位的發展步履艱難的主要原因之一。若事業單位與民辦非企業單位通過公平競爭從而獲得國家財政的補助和支持,優勝劣汰,既可以促進事業單位與民辦非企業單位的良性發展,又可以提高政府資金利用的效率。以民政事業為例,一方面是國家投入少,制約了民政事業的發展,實質是制約了社會保障能力的提高。建國以來歷年民政事業支出的比例最高為1963年的2.58%,最低為1958年的0.80%。進入市場經濟以后(1992年以來),這一比例仍然徘徊在1.40%~1.55%之間,這是不正常的。另一方面,民政用財政獎金舉辦的各種福利機構卻顯出與其他事業單位一樣的低效。可作對比的是民辦社會福利機構,它們在沒有國家財政投入的情況下,卻能夠生存下去,并可以在一定程度上得到發展。如果政府能夠向民辦福利機構購買服務,民辦福利機構將會得到更大的發展。
第二,新公共管理注重遵守既定的法律和規章制度,向注重實際工作績效,特別是社會公眾的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。我們的政府歸根到底是人民的公仆,因此在制定和實施法律法規時,應始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會現實,貼近公眾需求。那么目前我國財政包養的公益事業單位組織的效率是否滿足了民眾的要求呢?從歷次政府改革中可以看出這是一個比較難解決的問題。現代社會的一個基本特征,是社會管理具有多元的參與性。在社會決策過程中,社會各階層都要有自己的利益訴求渠道,特別是社會中間層,由于它處于社會中間,易于協調和疏通上下之間的關系,因此中間層的參與決策往往是社會多元參與的核心問題。而中間層參與社會公共事務決策主要依賴于各種社會中介組織。我國的民間組織正是獨立于政府和企事業單位之外,在社會運行中主要發揮著社會中介組織職能的社會組織形式。民辦非企業單位的社會定位是憑借專業知識和技能,服務于社會、滿足人民需求的社會中介組織。如從業人員有較高的文化、業務素質,可以從更高的層次上增加公眾的滿意度。
以杭州市為例,據2001年底統計,全市在教育、科技、勞動、法律、中介領域的民辦非企業單位從業人員中,本科以上學歷的高達23.6%,擁有中級以上職稱的占到19.1%。另外,我國的民辦非企業單位的民間性,起著政府與人民之間的“橋梁”、“紐帶”作用,使它更貼近民眾,更能傾聽到人民的呼聲,從而可以比事業單位更好的為民眾服務。從目前中國的現狀來看,民辦非企業單位的發展雖有限,也存在很多問題,但是不可否認,它在一定程度上也滿足了政府和民眾的需求。以民辦教育為例,據2000年度統計,全國民辦教育機構有6萬多所,在校學生1000多萬人,民辦教育已經成為我國教育體制中的組成部分。經濟與社會將持續發展,社會與人民的需求仍會日益增長,政府負重將越來越大,而我國包括民辦非企業單位在內的社會公益部門幾乎還沒有真正發育,這始終會阻礙著中國朝“小政府、大社會”的目標邁進。因此,今后的政府改革應該雙管齊下,一方面針對政府機構自身進行行政改革,提高政府滿足社會需求的能力和效率;另一方面,大力培植和扶持社會公益部門,促進社會力量的發展,使之與政府自身改革形成良性互動。
