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一、問題的緣起

自1990年12月《行政復議條例》的公布到1999年4月《行政復議法》的公布以及2007年5月《行政復議法實施條例》的公布，這一系列關于行政復議方面法律的頒布與實施，標志著我國的行政復議制度已經初步形成并且在不斷完善與發展。行政復議制度在及時有效化解行政糾紛，促進行政機關依法行政和維護行政相對人合法權益方面發揮著不可或缺的作用。但是，隨著我國改革開放地深入以及市場經濟地發展，通過多年的實踐，我國的行政復議制度存在的問題和弊端也逐漸暴露出來。據統計，從09年到11年全國行政復議案件的數量都保持在10萬件以下，但是行政復議案件的維持率卻逐年增高。縱觀世界主要法治發達國家，復議制度都發揮著解決行政糾紛的主導力量，是解決行政糾紛的“主力軍”，而在我國，信訪制度作為一種具有中國特色的帶有人治色彩的缺乏完整程序性規定的糾紛解決方式卻日益得到廣大人民群眾的青睞。我國每年信訪案件的數量遠遠高于行政復議案件的數量，形成了我國“大信訪、小復議”的糾紛解決格局。這種格局的產生主要是因為我國的行政復議制度已經不能滿足我國的現實需要，我們必須對行政復議制度進行必要地改革與重構。然而，行政復議制度存在的問題紛繁復雜，既有制定之初存在的問題，也有在實施過程中遇到的各種困境，因此我國的行政復議制度可以概括為“先天不足，后天畸形”。另一方面，行政復議機關的改革對于改變我國當前復議制度困境有著重大促進作用，故而筆者擬從分析行政復議機關存在的困境，結合我國復議制度的實際，論述改革建議。

二、我國行政復議設置的困境

1．行政復議機構缺乏獨立性。“行政復議機構存在的問題是導致我國行政復議實踐效果不佳的一個重要原因。《行政復議法》實施以后，雖然對復議機構的職權規定和機構設置有了明顯的改進，但仍沒有達到預期效果。分析了現行行政復議機構設置與運行中的不足，旨在擺脫當前復議困境，有效實現復議目的。”我國對行政復議機構設置主要規定在《行政復議法》第三條:“行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。”這表明，在我國行政復議案件是由行政機關內部的法制工作機構來辦理的。然而，復議機構作為行政機關的一個內設機構，其工作人員在人事與財政上完全受行政機關負責人的控制，在組織關系上實際就是行政隸屬關系。這導致在審理具體的行政復議案件時，復議機構受到了巨大的內部壓力，不能有效行使復議權，從而使行政復議流于形式，完全等同于行政辦公程序，背離了復議制度的設計初衷。

2．我國行政復議機構內部組織結構設置的不合理導致其缺乏中立性。西南政法大學王學輝教授指出:“正義不僅要實現，而且要以人民可以接受的方式實現”。但是目前我國復議機構的人員在很大程度上都是行政機關的工作人員，因此其作出的復議決定就很難保證其公正性，很難被行政相對人接受。法律的核心是公正，如果行政復議制度得不到廣大公民的信任，那么公民就會不接受，進而就容易選擇信訪等方式，給社會的穩定帶來眾多不確定因素。眾所周知，行政復議機關是被申請人的上級行政主管機關，在具體的實踐中，下級機關在大多數情況下對于要實施的行政活動尤其是一些重大而且社會影響力大的行政活動時，往往都會事先去征求上級部門的意見，得到上級主管領導的同意才會去進行具體的實施。因此，在進行行政復議時，否定下級機關的行政決定無疑就是否定自己，這種上下級行政隸屬關系導致復議機關難以依法公正地進行案件的審議，也違背了自然公正正義原則中自己不做自己案件法官的基本原則。

3．我國行政訴訟法的相關規定使行政復議機關在訴訟地位上陷入尷尬境地。我國《行政訴訟法》第二十五條第二款規定:“經過復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，做出原具體行政行為的行政機關是被告;復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。”這樣的訴訟責任分配模式給我國的行政復議制度戴上了“訴訟枷鎖”，限制了行政復議功能的發揮，不利于實現行政訴訟應有價值。

三、完善我國行政復議設置的改革出路

1．深化行政復議委員會改革，提高復議機關的獨立性。當前，我國的行政復議機關的性質其實是一種分散的內部機構，為了解決我國行政復議機關設置的此種困境，理論界和實務界都一致認為設立行政復議委員會是一種比較成熟可行的模式。2008年國務院了《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作通知》中明確將有效集中行政復議權作為改革的一個重要環節，改革的重點也放在本文討論的行政復議機關的設置上，讓其具有行政復議權，同時又保持其應有的獨立性。在具體的改革實踐中，出現了兩種對復議委員不同定位的情況。一是將其定位為咨詢機構，如北京市經復議委員會案審會審議的行政復議案件在報請行政復議機關負責人簽發行政復議決定時，應當附送《行政復議案件審議報告》。從這里可以看出，行政復議委員會作出的《行政復議案件審議報告》僅僅是復議決定的參考并沒有實際的拘束力。第二種做法則是將其定位為議決機構。如《汕頭市人民政府關于開展行政復議試點工作的公告》中就規定了行政復議委員會是行政復議案件的議決機構。對于兩種完全不同的功能定位，筆者更傾向于將行政復議委員會定義為議決機構。其一，只有將行政復議委員會定義為議決機構，使其作出的復議決定具有現實拘束力，才能真正改變其“審案不決案”的扭曲狀態。其二，如果最終決議權不在復議委員會，那么何談行政復議機構的獨立性與專業性，又何談復議委員會改革。

2．改變行政復議機關內部人員構成，提高復議結果的公正性與可接受性。在審理具體的行政復議案件時，復議機關應該根據本地的復議現狀以及案件的類型，適當引入非國家機關工作人員，通過在行政復議內部組織中引入非國家機關工作人員參與到具體的行政復議審議過程中，改變行政復議機構中的人員成分，采取票決制，從而消除先前復議制度公正性不足的弊端。在具體的人員配置上，筆者認為:對于復議專職人員應該從行政部門法制辦中承擔復議工作超過一定年限具有充足的復議經驗，達到一定法律水平并且通過國家統一司法考試的工作人員中擇優選擇。這主要是基于行政復議案件的專業性以及公眾對復議制度存在的信任危機等因素而做出的考量。對于非專職人員則可從高等院校、社會相關組織、律師以及其他專業人士中擇優選取，具體的選取方式與選取程序可以適當參照人民陪審員的選任方式和程序。

3．在行政訴訟中，一律以原行政機關為被告。對于都是解決行政糾紛主要途徑的行政訴訟與行政復議，二者在表面形式與實質內容上都存在著千絲萬縷的聯系，只有對二者進行良好的銜接，才能使二者的功能得到相得益彰的發揮。這就需要在修改《行政訴訟法》時對相關行政復議機關的訴訟模式做出適當調整，從而為《行政復議法》的修改做好前期的準備工作。因此，筆者認為在行政復議機關訴訟模式的設置上，在修訂《行政訴訟法》時應該一律規定原行政機關為被告。原因如下:其一，讓行政復議機關充當被告，與行政復議的行為性質相悖逆。行政復議制度作為一種解決行政爭議的救濟制度，其本身的性質就決定了其居中裁判的角色，如果將行政復議機關的行為納入到法院的行政審判中，那么就是對行政復議與行政訴訟共有的居中裁判本質屬性的忽視與違背，與法理不符，也悖反于國外的通行做法。其二，從我國的具體行政復議實踐來看，如果行政復議機關充當行政訴訟的被告，那么出于自身考慮，行政機關為了避免給自己帶來訴訟的負累，它會選擇對于行政復議申請能不受理就不受理，能不改變就不改變的消極做法，這就會阻塞我國的行政復議通道，使行政復議應有的公信力喪失。其三，如果讓復議機關充當被告，那么意味著復議決議要進行司法審查，這將會使復議機關喪失對行政復議的責任心與積極性，而且會進一步導致復議陷入無所作為的境地。

作者：鄧超單位：西南政法大學