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【內容提要】在當代，法治是實現民主與自由的一個重要標準。依法治國是我國的治國方針，是世界環境體系下的大趨勢。它要求我國行政職權行使法治化，公正化，高效化。在這種背景下我國關于制定《行政程序法》的呼聲也日益高漲，同時相關部門也在起草中。所以現階段，關于行政程序法基本原則的探討對我國行政程序法在立法指導以及對規則的補充等方面都具有舉足輕重的意義。本文對行政程序法基本原則的內涵進行了確定把握，同時通過對世界各國行政程序立法的分析說明，并充分結合我國國情對行政程序法基本原則的具體內容進行了闡述。

【關鍵詞】基本原則法律程序價值取向具體內容

行政程序是指行政主體實施行政行為時必須遵守的方式、步驟、空間和時限。[1]它針對的是行使行政職權的過程，具有產生行政行為效力的結果。這使行政程序區別于行政訴訟這種事后救濟程序，因為在行政訴訟判決之前，該行為是已具備法律效力的。行政程序法的基本原則是該法的理論基石，在某種程度上決定著行政程序法的制定和執行情況。對它的研究有利于構建合理、完整的行政程序法體系。因此，筆者認為亟需對行政程序法基本原則的有關內容進行研究。

一、行政程序法基本原則內涵的界定

（一）“基本原則”的內涵

“原則”一詞在現代漢語中的公共含義為說話或行事所依據的法規或標準。[2]在法律英語中，原則具有以下含義：（1）法律的諸多規則或學說的根本真理或學說，是法律的其他規則或學說的基礎或來源。（2）確定的行為規則、程序或法律判決明晰的原理或前提，不能對之證明或反駁，它們構成一個整體或整體構成部分的實質，從屬于一門科學的理論部分。[3]所以，原則應當有別于規則，規則是原則的具體化，原則則是規則的抽象反映，具有概括性。

同時，具體原則也應當有別于基本原則：前者是一定領域內規則的反映，而不包括每個領域；后者則具有普遍適用性，包括所有領域。可以說，具體原則是基本原則在特定方面的體現，較之具有范圍的限定性和內容的靈活性。

（二）行政程序法基本原則與行政法基本原則

行政程序法與行政法的范圍不同，前者為后者的組成部分，因此行政程序法的基本原則應與行政法的基本原則在層次上有所區別，或者在某種程度上說，行政程序法的基本原則較行政法的基本原則是其具體原則，只適用于行政程序這一領域。它是行政法基本原則在行政程序方面的延伸和擴展，在行政程序法方面更具有指導性和補充性。這也是在行政法基本原則的基礎上確立行政程序法基本原則的意義所在。

（三）行政程序法基本原則與行政程序法具體原則

如前面所述，行政程序法的基本原則和具體原則是普遍與特殊的關系，區別行政程序法基本原則與具體原則有利于更好的應用特殊優先于普通這一原理，同時在具體原則無法解釋時用基本原則進行補充，使行政程序的執行更具合理性與合法性。

綜上所述，行政程序法基本原則是具體適用于行政程序領域具有普遍實用性的根本原則。其應具備三個構成條件：（1）基本原則應貫穿于每一個行政程序法律關系的整個過程；（2）基本原則普遍適用于行政程序的各方面；（3）基本原則在行政程序的適用上具有特殊性，區別于其他法的基本原則。

二、行政程序的價值取向

（一）法律程序的價值

法律程序是按照一定的方式、步驟、時間和順序形成法律關系的過程。法律程序在英美的普通法系中成長壯大，美國甚至將“正當律程序原則”寫入他們的憲法。美國憲法修正案第5條、第14條規定“未經正當法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產”。這一憲法規定明確了法律程序在美國法律體系中的地位，這是與英美普通法系重視程序的傳統相適應的，它對其他英美法系國家，甚至德國、法國等大陸法系國家在程序立法上提供了示范。程序是現代民主公正的象征，它的先定性使人們可以預先對程序過程中的權利義務進行分配，有效的實現權利義務關系，同時充分保障各方的利益，避免了過去那些暗箱操作等專制行為，可以說是法律程序的產生標志著人類由野蠻走向文明。

如上所述，法律通過由人們普遍認可的程序讓法律的決定過程變得更加透明公開，使各方的利益都得到盡可能的保護，這體現了法律程序公正一面的價值；同時法律程序人們在處理法律事務時有據可依，減少了相互協商的成本，排除了某些無用的爭辯，這又是法律程序在效率價值上的體現。

（二）各國行政程序立法的價值取向

行政行為，是指行政主體依法行使國家行政權，針對具體事項或特定的人，對外部采取的能產生直接法律效果，使具體事實規則化的行為。[4]由于行政行為的特殊性，行政法律關系，不同于民事法律關系，雙方當事人的地位是不平等的，其中，行政機關是強勢群體，行政相對人是弱勢群體。行政行為的單方意志性等諸多特點使這種公權力的行使具有很強的內部性和技術性，促使世界各國紛紛開始制定自己的行政程序法規，但因各國的情況不同其在行政程序立法上的價值取向也有所不同。

在世界范圍內，美國是行政程序立法的代表。繼承了英美普通法系的傳統，以判例法為核心的美國法制特別重視程序，突出表現在對權力的救濟甚至以救濟程序的存在為前提，即沒有救濟程序就沒有救濟權利。尤其在行政程序的重視上，超過了世界上的任何國家。美國聯邦1946年制定行政程序法，適用于重要的行政程序，統一行政機關中的行政程序，在不能使用行政程序法，也無其他法律關規定特別的程序時，適用憲法中的正當法律程序條款，憲法中的條款不僅拘束行政機關，而且國會的立法不符合正當的法律程序條款時，也將被法院宣告無效，這種情況在其他國家很少發生。[5]

美國的《聯邦行政程序法》于1946年完成，其中歷經兩次世界大戰的稽延。美國制定聯邦行政法的根本原因是羅斯福新政以來政府職能擴張和集中，形成了行政國家的現實。[6]隨著生產力的不斷發展，傳統的個人商品經濟被社會化大生產的市場經濟所代替，人與人在經濟上彼此更加依賴。在過去講求充分自治的市場經濟，政府的角色只是“守夜人”，基本不對經濟生活進行干預。個人的局限性和對自身利益的最大化追求此時必將損害社會公共利益（如環境污染）和他人利益（如壟斷行為），這都是市民社會自身無法解決的。隨著世界經濟危機的出現，經濟的蕭條，社會的動蕩，“市場萬能”的觀點慢慢被瓦解，社會開始紛紛呼吁國家加強宏觀調控。政府的觸角開始伸入到人們的經濟生活中，并被賦予了廣泛的自由裁量權，政府的職能得到了前所未有的擴張和集中。

強大的自由裁量權在適當處理社會事務的同時也極易被濫用，侵害人民的權利。所謂權力導致腐敗，必然的權力必然導致腐敗。正是為了保障人民的利益，限制政府權力的行使，在行政權力擴張既成事實的情況下，《聯邦行政程序法》通過對聽證程序核心地位的確立以及對政府信息的充分公開使行政職權的行使處于一個公開透明的監督環境下，確保行政職權的公正行使。可以說，美國的這一立法也是自然公正原則的延伸，在程序的價值上以公正為先。

德國是大陸法系的代表，以成文法為主，注重法律體系的完整與統一，將各種法律規范統一于法典之中，所以行政程序法是自然形成于德國行政法法典化的過程中，提高行政效率是立法的明確目的。

擁有悠久法制歷史的德國，繁多的地方行政立法為聯邦提供了完備的立法基礎，涵蓋了行政領域內的所有內容，但在適用時也帶來了一定的繁雜和混亂。一個大陸法系國家也應將各類法規匯集成普遍適用的法典。嚴謹、簡約的德國人為統一行政行為，減少不必要的協商和沖突，通過使行政法法典化來簡化行政，提高效率。由于行政程序的確立使行政行為按照既定的程序行使，提高行政行為的可操作性，是簡化行政的必備途徑，所以德國的行政程序法在簡化行政的過程中應運而生。同時行政救濟程序也是行政法中不可缺少的一個部分，自然應包含在行政法典內。另外與美國立法不同的是，德國立法更為抽象概括，具有普遍適用性；而美國立法更與具體實際相結合，更具靈活性與具體性。

奧地利《行政程序法》的制定主要是為法院的司法審查提供標準，因為先前頒布的《行政法院法》第6條規定行政機關做出行政行為應當遵循必要的程序，這賦予法院進行程序合法性審查的權力。但對于什么是“必要的程序”法律并未說明，而在處理中往往依賴于法院的司法解釋。這使行政機關在執法時變得很被動，因為無法確定“必要的程序”而完全可能因為法院的解釋使該行為被撤銷。在這種重重的背景下，1925年國會通過了行政程序法草案。

可以看出，奧地利的這一立法是為了消除司法機關對行政機關的牽制，避免司法機關對行政機關執法的過度干涉，屬于權力機關內部在分權原則下各自相互制衡的體現，這是由先前立法不夠完善造成的歷史局面所決定的。行政程序法的確立是為了更好的使行政機關行使行政職權，提高行政效率。

（三）我國行政程序立法的價值取向

我國屬于大陸法系國家，但由于法制起步較晚，立法相對滯后，在法制體系上很不完整，并不能像德國等大陸法系國家擁有完備的立法基礎，而我國也常常對德國等大陸法系國家的法律進行移植或借鑒。雖然我國在20世紀后期，相繼頒布《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等具體行政程序立法，但由于彼此的相互分割，不能形成統一的體系和普遍的標準，我國在應當適用行政程序的領域還存在很大的空缺。

我國立法向來以實體內容為主，而在長期的法律實踐中，“重實體，輕程序”是法制領域的通例，在注重法律決定本身效率的同時往往忽視對公正性的把握，對當事人的權利因程序的不足也得不到很好的事中保護，而停留在事后救濟上，如法律訴訟。另外在對行政執法的監督上，由于公民在政府信息了解上的不對稱性，外部的監督并不能起很大作用。而且，雖然我國其他權力機關加強了對行政執法的內部監督，但由于行政執法的技術性使其他權力機關在操作和判定上缺乏統一明確的標準，具有很大的難度，而且全球性的普遍擴張的行政職權在范圍和強度等方面較其他權力機關都具有一定的優勢，所以我國現階段行政職權的不合理行使狀況等現象仍然存在，同時這也是我國需要亟待解決的問題。

在法律程序的價值中，若單考慮效率，“高效”的獨裁制度大可代替程序；同時，由于行政法律關系中行政相對人的存在，行政程序表面上是增加了行政成本，但民主公正的程序加強了相對人對行政機關的信任，減少了行政行為執行中的阻礙；同時減少了行政執法中的錯誤成本，降低了事后提起行政爭議的可能，這樣反而提高了行政效率。所以當今民主國家的行政效率應當是建立在公正之上的，沒有了公正，效率除本身形式外無實質意義可言。

孟德斯鳩曾經說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[7]所以結合我國國情，我國在行政執法上的首要任務是確保其公正行使，這也是符合世界普遍認識的。缺乏一定的行政“界限”容易濫用職權，但光靠監督解決這一問題是不夠的，所以必須從行政執法過程自身入手。行政程序的介入正是將行政職權的行使限定，通過法定程序的形式使行政權力本質上得到控制，同時也給其他權力機關的監督提供了標準，增強了行政執法的透明度，保證行政的公正性。

三、我國行政程序法的基本原則內容

在我國，關于行政程序法的基本原則內容的學說在學術界并未統一。有的學者認為，行政程序法的基本原則是公開原則、合法原則、公正原則、參與原則和效率原則；[8]還有學者認為，行政程序法基本原則是法定原則、公開原則、效率原則、誠信和信賴利益保護原則、行政相對人參與原則。[9]由于我國并未制定行政程序法，所以以上觀點都只是在學理上的論定，但對于我國的行政程序立法都具有一定的指導和借鑒作用。

在確立我國行政程序法基本原則時，除了應當注意前面所敘述應具備的三個條件，但由于這只是在性質上的認定，筆者認為還需注意的是；

1.行政程序法在內容上應以程序上的規定為主，對程序本身的內容和性質進行說明，包括程序的方式、步驟、空間和時限幾個要素；實體上的規定針對行政主體在行使程序中自由裁量權，但對于行政程序組織方面的內容，由于行政程序法是行政法的一個子部門法，程序法只對程序運作過程的內容進行規定，組織方面的內容在行政法中規定即可，這也體現行政程序法與行政法的統一性。據此，在行政程序法的基本原則上也應分程序本質上的原則和程序行使上的原則。

2.行政程序法的基本原則之間不應具有交叉性，而應保持相互獨立。雖然基本原則具有抽象性和概括性，但仍應卻有一定的獨立性，否則在法律適用上會造成混亂，與法律的確定性不符。

3.行政程序法基本原則應在內容和標準的理解上具有唯一性，使行政程序基本原則符合行政程序法本身的特質，不應與行政程序帶來的社會效益相混淆。

基于上述的分析和認識，筆者認為我國行政程序基本原則應是在程序本質原則上包括公開原則、參與原則和時限原則；在程序形式上的原則包括法治化原則和平等原則。

（一）公開原則

公開原則是指除涉及國家秘密、商業秘密以及個人隱私外，行政程序的行使應向相對人和社會公開，以保護相對人合法權益，監督行政權力行使。

公開原則是我國作為人民民主政權的社會主義國家的要求，其中的“民主”應包括政治上的民主，即人民可以廣泛參與到民主政治中。公開原則讓人民充分了解行政執法的過程，為參與政治提供了前提。同時公開原則使程序為人們所預先了解，增強了行政行為的可接受程度。

公開原則首先要求行政程序本身公開，讓人們了解程序的流程和程序中的權利義務分配，這是程序公開的基礎；其次，行政程序的行使過程公開，防止行政機關暗箱操作，體現公正，這是程序公開的重點；最后，行政程序的結果、信息公開，這是對程序實體上的要求，以保證是指公開與形式公開相統一。

（二）參與原則

參與原則是指行政相對人為維護自身合法利益而參與行政程序，就涉及自身利益的事項進行闡述。

雖然行政行為具有單方性，其做出無須通過相對人的意見，但行政相對人作為行政法律關系中的當事人，是其中不可缺少的組成部分，應當賦予其參與的權利，以保障行政程序順利進行；[10]參與原則使相對人能夠對自己的權利進行救濟，是當代公正民主的要求；賦予相對人參與權是表現行政執法的公正性和嚴肅性，行政決定對其更具說服力；參與原則促使行政主體在當事人監督下公正行使職權；參與原則是我國人民政治民主的直接體現。

參與原則要求行政程序在設置上應考慮行政相對人參與的實際可能性，在方式、時限等方面給予足夠的渠道和便利，保證其意見充分表達；同時，除特殊緊急情況，行政相對人的參與應作為某些可能嚴重影響自身權益行政行為的生效要件；另外，其他法規也應落實對參與相對人人身安全的保護，保證其參與的積極性。

（三）時效原則

時效原則是指行政主體在行政程序的行使過程中應嚴格遵守關于時限的規定，及時地行使行政權力，具有高效性。這一方面要求行政相對人在法定的時限內主張維護自己的權利，逾期則不對其主張的權利進行保護；另一方面要求行政主體在法定的時限內處理該行政案件，做出行政決定，逾期不處理將承擔相應的法律責任。

“遲到的正義非正義”，無論是對行政行為的實施還是對相對人的救濟，法律都要求其在公正的基礎上具備一定的效率性。因為行政行為不同于其他法律行為，所涉及的范圍很廣，它直接影響到人們的經濟生活，行政主體所面臨的繁重行政事務要求其處理具有效率性；社會事務的發展變化要求行政管理具有效率性，社會總是瞬息萬變，這就要求行政主體及時地針對當時的情形做出合理的行為，符合行政法的精神，任何滯后的行政管理都可能不再適合變化的情形，反而阻礙社會的發展；行政程序的效率性還可保證對相對人的及時救濟，保證相對參與的積極性，維護行政權力的威嚴。

時效原則除上述對行政主體和相對人在程序內容上的要求外，還體現在以下方面：首先，考慮行政程序本身的效率性，僅保留實質內容，去除贅余，精簡程序；其次，考慮行政程序適用的必要性，即一個行政行為的做出是否應當引入行政程序（如緊急情況的適用）；還有，考慮行政程序適用的效率，即有多種程序方案可選擇時，選取最為便捷的，但以充分實現公正為先；最后，在行政程序上可引入司法中的判例制度，優先適用先前情況相同的處理方式，但以相對人未提出合理抗辯為限。

（四）法治化原則

法治化原則是指行政機關依照法律的規定行使行政程序，違反法律規定的應承擔相應的法律責任。

這是對行政主體執行行政程序提出的基本要求，行政程序法的制定就是為了規范行政程序行為，讓行政主體以法律的規定行事，否則法律將失去意義。

法治化原則要求行政機關在法律明確規定適用行政程序的，必須適用該程序并嚴格按照法定程序的方式、步驟、空間和時限要求進行，不得隨意變更適用其他程序或變更程序內容或不適用程序，否則該行政行為無效。

（五）平等原則

平等原則是指行政行為的作出應與先前行政行為保持一致，體現法律面前人人平等的原則。

由于行政執法上的技術性，行政主體在行政執法中人具有一定的自由裁量權，行政程序適用也一樣。平等原則即是對行政主體在行政程序中行使自由裁量權的要求，其建立在法治化原則之上，即羈束性法規之外的條款才適用自由裁量。自由裁量權的行使應具有合理性，體現法律面前人人平等。雖然在行政關系中行政主體與行政相對人的地位并不平等，但行政相對人之間的權利地位則應當是相等的。法律平等應體現正義觀念，即每一個人必須得到他所應當得到的東西，相同的的情況必須給予相同的待遇，不同的情況必須給予不同的待遇。[11]可見，法律的平等并不是平均主義，而是有原則的區別對待。平等原則有效的控制了行政主體的自由裁量權，增加了行政主體對行政程序實體內容的公正操作性和相對人對行政程序實體內容的預見性。

平等原則要求行政主體在行政程序方式、步驟、空間和時限的適用上對相同情況下的行政相對人給予同等對待，同等處理，不同情況應合理的區別處理，保證行政程序適用前后的統一協調。

[結束語]本文對我國行政程序基本原則的確立從程序的選擇適用到開展進行，再到程序的結果都做出了一定的限制；反映了行政程序的普遍特性；同時對行政主體與行政相對人作為程序參與人提出了新的要求，符合基本原則的三個構成要件。而且在實現公正的基礎上促進程序效率的提高，使法的價值上實現公正與效率的統一。我國作為人民民主政權的社會主義國家更應通過行政程序立法來保證行政職權公正行使和保障人民的民主權利，體現社會主義國家性質。行政程序法的制定也必將使我國的民主法治更進一步。

注釋與參考文獻

[1]羅豪才：《行政法學》，中國政法大學出版社，1996年版

[2]王萬華：《行政程序法研究》，中國法制出版社，2000年版

[3]陳紅主編：《行政法與行政訴訟法學》，廈門大學出版社，2006年版

[4]張正釗主編：《行政法與行政訴訟法》（第二版），中國人民大學出版社，2004年版，第97頁

[5]王名揚：《比較行政法》，北京大學出版社，2006年版，第38頁

[6]翁岳生：《行政法》，中國法制出版社，2002年版，第953頁

[7]（法）孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神》（上），商務印書館，1961年版，第154頁

[8]路建：“試論行政程序法的基本原則”，載于《黑龍江社會科學》，2005年第2期

[9]張效琴：“行政程序法的基本原則之構思”載于《法學研究》，2006年第4期

[10]章劍生主編：《行政程序法學》，中國政法大學出版社，2004年版，第6頁

[11]王名揚：《比較行政法》，北京大學出版社，2006年版，第52頁