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[摘要]環境公益訴訟既要充分保護公共利益，又要防止浪費司法資源，既要充分賦予公民和非政府組織訴權，又要防止濫訴，在制度設計上首先要賦予公民、非政府組織和檢察機關訴權，又要在公民法人或其他組織的訴權設計一個檢察機關前置審查的程序，同時要明確檢察機關在環境公益訴訟制度中的法律定位。

[關鍵詞]環境公益訴訟啟動主體模式

環境公益訴訟是指社會成員，包括公民和組織依據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度。實踐證明，這項制度對于保護公共環境和公民環境權益起到了非常重要的作用。構建環境公益訴訟制度至少要解決的兩個基本問題：一個是受案范圍，一個是原告資格。[1]檢察機關、非政府組織和公民三者均應具有環境公益訴訟訴權，但要建立檢察機關前置審查程序，防止濫訴出現。訴訟中檢察機關不同于一般的原告，定位于公訴人是符合訴訟規律和中國檢察機關憲法定位的科學選擇。

一、環境公益訴訟啟動主體的爭議

環境公益訴訟是由檢察機關單獨啟動，還是在賦予檢察機關公訴啟動權的同時，賦予公民、環保非政府組織等環境公益訴訟啟動權？賦予后如何使用訴權？這就涉及到環境公益訴訟啟動模式選擇問題，對此學術界眾說紛紜，各持一端，司法實踐中也有不同做法。2綜合起來看，這些爭議主要集中到啟動主體和啟動順序兩大問題。

啟動主體的爭議。環境公益訴訟啟動權僅僅由檢察機關壟斷還是檢察機關、非政府組織和公民同時共享，這是一元主體啟動和多元主體啟動爭議的關鍵。一元啟動模式就是將環境公益訴訟的起訴權僅授予檢察機關，檢察機關代表國家對侵害公益的行為進行起訴，即檢察機關專門行使環境公益訴訟權。其論據主要是檢察機關作為法律監督者在發現環境侵權時提起訴訟，是其自身公共利益代表人角色的要求，其在訴訟過程中雖然也是法律監督者，但它作為公訴人的外在角色沖突也由于其作為公訴人并不存在自身直接利益而得到化解，它作為公訴人和作為監督者的目的都在于保護國家和社會利益，無論訴訟結果如何，都與其維護的國家利益和公共利益無關。檢察機關具有較高的專業素質和強大的司法能力，賦予其公訴權即可解決公益維護缺位的問題。這種觀點同時認為，公民和非政府組織如果具有環境公益訴訟啟動權，一是力量不足以對抗侵權的行政機關、其他組織和個人，二是容易造成濫訴。但是公民和非政府組織可具有向檢察機關申請公益訴訟起訴的權利。[2]此外，與非政府組織團體相比，由于我國環保團體所應承擔的使命與其自身的發展存在嚴重差距。因此，以檢察機關作為原告可以盡快啟動環境公益訴訟，環境公益訴訟制度建設成本較低。[3]

多元啟動模式就是環境公益起訴權同時賦予檢察機關、非政府組織（法人、其他社會組織，如公益組織等）和公民。[4]通過國家、社會組織、公民三個渠道上對公共利益進行司法救濟，動員了全國各個階層、各個方面，體現了“人民國家，人民管理”的原則，實現了國家公訴和社會組織及公民訴訟緊密結合，是最佳的啟動方式。[5]賦予公民環境公益訴訟啟動權是訴權屬于人民的訴訟民主化的要求，是權力屬于人民，真正實現人民當家作主的需要。我國憲法規定了人民直接參與國家事務管理的權力，如對國家機關的監督權。當某一受委托者不按照人民的意志行使權力時，人民有權依法通過公益訴訟來行使管理國家事務的權力。公益訴訟是人民廣泛而真實地行使民主權利來管理國家事務和社會事務地新途徑，是憲法規定的公民民主權利在訴訟領域內的制度化、法律化表現。非政府組織應該具有公益訴訟權，因為無論是專業性還是行業性的非政府組織，作為專業維護某個領域或某個行業社會公益的組織，它們人手更加充分，精力更加充沛，財力更加雄厚，經驗更加豐富，影響力也可望更加深遠。一句話，參與公益訴訟更有優勢。①非政府組織回歸到他所代表的團體，通過權利觀念深入人心，通過自身在社會活動中的作為履行社會責任并實現其組織存在的價值，更有利于其成為“公民社會保護和促進人權活動的重要的參與者”。[6]

啟動順序的爭議。在多元主體具有環境公益訴權的基礎上，啟動順序上存在多元主體直接啟動和和檢察機關前置審查的爭議。

多元主體直接擁有訴權是指在立法時將檢察機關、公民、社會團體均作為公益訴訟的發動主體，[7]檢察機關、非政府組織和公民發現公益被侵害現象，均可向法院提起訴訟。無論法院先行受理哪一類主體提起的公益訴訟，它就具有訴訟優先權，其他主體不再擁有同一類公益訴訟的訴權。多主體同時起訴也不一定會造成公民的濫訴，就像制定行政訴訟法時，學者們擔心如果不控制行政受案范圍就會踏破法院門檻，即使現有受案范圍也會讓法院壓力很大，事實證明并非如此。中國傳統文化決定一般不會出現濫訴問題。如果勝訴并不能給公民帶來預期的現實利益，在錯種復雜的現實社會中即使得到法律肯定，也不會在現實生活中更自由的實現，那他的訴訟積極性就不會很大，此外，國人對不直接關系自己利益的事情自古就是漠不關心態度。

多元主體擁有訴權，但檢察機關有前置審查權。檢察機關應當成為提起環境公益訴訟的主體，公民、法人或其他組織則起輔助作用，公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，應當以申請人民檢察院提起公益行政訴訟為先行程序。只有人民檢察院在規定時間內不提起訴訟的，公民、法人或其他組織才可以以自己的名義提起公益行政訴訟。[8]這是因為任何人都可以成為公益訴訟的原告提起訴訟，但是，從訴訟經濟和訴訟秩序的角度看，公益訴訟的原告應當相對固定和統一。從一些國家的經驗看，允許檢察機關代表國家提起公益訴訟是可行的。如果受到損害的不是國家利益，而是社會公共利益，那么，可以考慮讓那些代表公共利益的社會團體、協會以及自治組織提起訴訟。在有資格起訴的主體拒不行使訴權時，普通公民作為納稅人也應有起訴的資格。②

二、構建環境公益訴訟多元主體加檢察前置的啟動模式

公益訴訟之所以能夠引起社會的廣泛關注，主要在于它的訴求突破了個人局限，而上升到了公共層面，其訴訟結果在不同程度上反映出了其他個體的利益趨向，能夠引起其他公民的共鳴。設立制度爭議不大，但環境公益訴訟啟動模式的爭議側重點各有不同，其考量因素離不開公共利益充分保護、訴訟能力、訴訟民主化、訴訟秩序和訴訟成本等。立足中國憲政制度和發展階段，結合上述因素，構建多元主體加檢察前置審查的啟動模式比較現實合理。

檢察機關一元啟動模式的評析。檢察機關是我們國家法律監督機關，有責任維護公益，也具有相應的司法職權和團體優勢，由其啟動環境公益訴訟是非常必要的和可行的。和公民個體啟動公益訴訟比較，檢察機關啟動可以避免公民個體啟動公益訴訟的以下先天不足：其一，可以利用檢察機關專業法律素質和履行公益代表人職責的天性來彌補公民個人專業素質之不足，彌補其除了專業品質和投身社會公益熱情之外的精力和財力之不足。[9]檢察機關承擔對這種缺乏回報機制公益行為的救濟，具有穩定持續的特性。其二，從環境公益訴訟對峙的另一方來看，個人力量單薄針對行政權、組織力量龐大的對比，這種單薄甚至可能影響到訴訟結果的公正，改變訴訟的方向。檢察機關的國家力量使個人的單薄得到彌補后，這種力量對比出現均勢，使公正成為可能。其三，檢察機關可以避免個人團體組織的困境和個人承擔訴訟風險能力不足的問題。從現實中公民自發維權組織的訴訟看，存在自我組織能力不足，管理水平低，在訴訟程序、經費籌集支配等方面缺乏共識的問題，組織者難以承擔訴訟風險等問題。其四，檢察機關的公益代表人品質可以擴大訴訟結果的影響力。而個人公益訴訟的影響十分有限，只體現了喚起大眾權利意識的教育價值和不太強大的促進立法的價值。而檢察機關在訴訟中取得勝利，則可以使其訴訟結果在整體范圍內產生較大的影響力，訴訟結果往往是國家、公用事業、壟斷經營的單位、公益性服務機構的重大決策調整、重大行為改變，甚至是修改某項法律法規，這種訴訟效果已經不僅僅針對過去，而且有指向未來的意義。[10]但是，權力過分壟斷必然產生不良后果，單獨由檢察機關啟動環境公益訴訟缺點在于過分擔心環境公益訴訟起訴權的開放可能會造成濫訴的后果，而將起訴權設置得過分集中，這樣就使得環境公益訴訟渠道過于狹窄。一方面，限于財力、人力和物力，很多檢察機關關注不到的公共利益勢必游離于國家干預之外。另一方面，單一啟動渠道下，如果檢察機關怠于行使公訴職權，被損害的公共利益也將難以得到救濟。

多元主體直接起訴的評析。這種模式的優點在于將環境公益訴訟的起訴權同時賦予了檢察機關、社會組織、公民。這一模式在更徹底地拓寬了公益被侵害的救濟渠道的同時，也注意到了合理性、可行性和現實性之要求。環境公益訴訟的目的是為了糾正公共性不當行為，維護國家利益和社會公共利益。從我國現行法角度，只有公民概念才具有對維護國家利益和社會公共利益的最大涵蓋量。《憲法》第2條規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”《憲法》第41條規定：公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。顯然，公民作為環境公益訴訟的起訴主體有明確的憲法依據，符合人民主權的原則，這一點無需贅言。非政府組織是以促進和保護公共利益為宗旨的非贏利性組織，例如環保組織、消費者協會、殘疾人協會、少年兒童保護組織、動物保護組織等。由于非政府組織很多是以推動和保護公共利益為目的，因此它們對公共利益更為關注，是環境公益訴訟的積極推動者和參與者。盡管優勢明顯，但是多元化主體均具有公益訴訟直接訴訟權利的話，一則法院將面臨巨大的壓力，整個社會將為之付出巨大的成本。況且，我國具有獨立地位的社會團體法人或組織并沒有真正建立，賦予它們保護公益的權利本身就無法實現。二則公民和非政府組織代表能力是非常有限，面對多元復雜的公共利益，他們往往會選擇代表自己最關心的一種或幾種社會公共利益，難免以偏概全。三則當前我國公民和非政府組織訴訟能力普遍比較低下，加上我國傳統文化普遍厭訴，公民和非政府組織不可能有興趣有能力保護所有的社會公共利益。

確立多元主體加檢察前置審查的啟動模式。相比較前兩者，環境公益訴訟既要充分保護公共利益，又要防止浪費司法資源，既要充分賦予公民和非政府組織訴權，又要防止濫訴，筆者認為，在制度設計上首先要賦予公民、非政府組織和檢察機關訴權，又要在公民法人或其他組織的訴權設計一個檢察機關前置審查的程序，即他們履行訴權應當先向檢察機關申請提起訴訟，檢察機關在法定期限內不起訴的，公民法人或者其他組織可以以自己的名義提起訴訟。這一設計可以彌補公民自身訴訟能力之不足，也能彌補公民沒有興趣訴訟的領域。公民先向檢察機關申請提出訴訟，可將訴訟權轉移到檢察機關，由檢察機關起訴實施侵害環境行為的公共組織，優點前文已經詳盡闡述，其結果能夠實現在較短時間內耗用較小成本完成訴訟的目的，從而更好地保護公益。當然，承擔公益代表人角色的檢察機關在前置審查時，可能做出起訴決定，可能認為不屬于公益訴訟范圍、相同訴訟已經提起等理由不予起訴時，公民對其審查不起訴意見不服或者認為在法定期限內沒有履行職權時，其應當有自行起訴的救濟權利，但其舉證責任與其到檢察機關申請提起訴訟要嚴格一些。英美法系國家采取前置審查起訴模式，即公民提起公益訴訟之前，必須通知并要求有關國家機關制止損害社會公共利益的違法行為或者提起訴訟，當有關國家機關不提起訴訟時，公民才可徑行提起訴訟。[11]如美國反欺騙政府法規定，公民個人提起訴訟時，需將訴狀密封后送交美國司法部，該部在收到訴狀后60天之內必須作出是否參與并為主要原告的決定。如果司法部決定不參與，個人原告可以自己公訴到底。如果司法部參與，個人仍是原告之一。[12]

這一方案也得到了國內大多數學者的認可，2005年出臺的《行政訴訟法修改建議稿》第二十九條規定：“（公益行政訴訟）人民檢察院認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以向作出行政行為的行政機關提出要求予以糾正的法律意見或建議，行政機關應當在1個月內予以糾正或予以書面答復。逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，可以申請人民檢察院提起公益行政訴訟。人民檢察院在接到申請之日起2個月內不提起訴訟的，公民、法人或其他組織可以以自己的名義提起公益行政訴訟。”[13]即采用此種方案。但對于特殊環境公益訴訟應采用檢察機關一元啟動模式，即對抽象行政行為的訴訟只能由檢察機關提起。檢察機關一元啟動，可公民、法人或者其他組織的申請、控告、舉報等提起。也可依職權發動，當檢察機關認為某行政行為侵害或可能侵害社會公益時，可依法主動向法院提起環境公益訴訟，但此項職權的行使，必須受到法律的嚴格限制，以免造成司法權對行政權的過分干預，而降低行政效率。[14]

三、公訴人是環境公益訴訟中檢察機關的定位

在承認檢察機關是啟動環境公益訴訟的當然主體之后，我們看到，境外檢察機關或者檢察官在環境公益訴訟中的地位與身份不盡相同，有國家規定為原告人，例如英國、匈牙利等國；有的國家規定為公益代表人，例如法國、德國、意大利等國；有的國家規定為法律監督者，例如前蘇聯等國。總體看，檢察機關在環境公益訴訟制度中定位為公訴人比較全面、科學和合理。既體現出中國檢察機關的法律定位，又是其在刑事訴訟中承擔公訴人角色的自然延伸，同時又按照現行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》進行訴訟，不破壞傳統的訴訟結構。但是，公訴人與訴訟原告人有相同之處，又有著本質區別：

一是其與原告人具有相同的起訴權。當某種合法權益受到侵害時，作為利害關系人的公民、法人或者其他組織有權請求人民法院予以依法保護，這種提起訴訟的權利就是起訴權。公民等基于自身利益受損而起訴，檢察機關基于國家利益或者社會公共利益受損而具有訴權。檢察機關提起公訴之前，該訴訟還不存在，其起訴行為引起訴訟啟動和訴訟程序開始，被告被動地參加進訴訟關系之中，與檢察機關進行訴訟，接受法院的裁斷。進入訴訟后，檢察官在庭審中聲明訴訟請求，并有權要求法院傳喚被告人應訴等，檢察機關與一般訴訟中的原告人一樣，不僅享有一般原告人的訴訟權利，如有權要求法官回避，依法傳喚證人，而且要承擔原告人的訴訟義務。盡管同樣擁有起訴權，但公民訴權是其基本人權，與生俱有，是否行使起訴權公民可以自由選擇，而檢察機關訴權基于擔當公益代表人而產生，既是權力也是義務，遇有法定起訴事由，必須履行法律義務，沒有選擇，否則即為失職。

二是其與原告人具有相似的訴訟法律地位。我國檢察機關是國家法律監督機關，無論是檢察機關以國家名義提起刑事公訴，還是提起環境公訴，都屬于法律監督權的內涵。也就是說，我國檢察機關在公益訴訟中的民事訴權和行政訴權，是法律監督權的應有之義。檢察機關在公益訴訟中承擔公訴人角色在庭審中和原告角色類似，如同刑事公訴一樣，民事與行政公訴仍然要服從傳統民事和行政訴訟的規律。檢察機關在訴訟中的法律地位盡可能當事人化，但是由于檢察機關沒有自身利益，而只是國家利益和社會公益的代表，其當事人化只能局限于程序意義，而非實體意義。檢察機關與被告人在法官主導下，程序上平等享有當事人訴訟權利、承擔當事人訴訟義務，其與被告身份平等，并沒有超越被告的特權，并沒有在公訴人角色之外同時承擔法律監督職責，公訴人就是檢察機關在訴訟中體現法律監督的身份之一。當審判程序違法或者審判結果錯誤后，公訴人在庭審后轉化為糾正違法人或者抗訴人，繼續履行法律監督。

三是其與原告人相比缺少實體處分權。公訴人與作為原告提起訴訟是有原則區別的。一般原告提起訴訟的目的都是為了保護自己的實體權益，自己獨立承擔訴訟后果；在針對侵害國家利益和社會利益而提起的公訴案件中，檢察機關基于法定的訴訟擔當獲得了公訴權，并以自己名義代表國家和社會公共利益提起訴訟。雖然其在訴訟中具備類似當事人的資格和條件，但是檢察機關畢竟不是訴訟所保護的實體權利的享有者，對于起訴所保護的利益不能享有完全的實體處分權。這與原告人具有完全的實體處分權是截然不同的。例如在被告沒有對其侵害國家和社會公共利益的行為進行主動有效的補救以前，公訴人能否撤回起訴？在原告不具有實體處分權的環境公益訴訟案件中是否適用調解？這些問題值得我們今后進一步思索。

作者聯系地址：田凱，河南省鄭州市龍湖，河南檢察職業學院，450000.

聯系電話：13783626699.

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[Abstract]Environmentalprosecutionshouldnotonlyfullyprotectpublicinterests,butalsopreventthewasteofjudicialresources.ItisnecessaryforEnvironmentalpublicprosecutiontofullyempoweringcitizensandnon-governmentalorganizationstherighttoappeal,andtopreventoverchargingoflitigation.Whenthesystemisbeingdesigned,first,citizens,non-governmentalorganizationsandprocuratoratesshouldbeempoweredtherightofappeal,andthenapre-reviewofprosecutionprocedureisneededtobedesigned.Atthesametime,thepositionoftheprocuratorateinthelegalsystemmustbeclearinEnvironmentalprosecution.

[Keywords]Environmentalprosecution;initiate;subject;mode

1田凱（1972年-），河南社旗人，河南檢察職業學院副院長，行政法學博士后，兼任最高人民檢察院檢察理論研究所兼職研究員，鄭州大學法學院碩士生導師，研究方向為檢察制度與行政法。

2江蘇省無錫市兩級法院相繼成立環境保護審判庭和環境保護合議庭，無錫市中級法院和市檢察院聯合了《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》，雖然規定了四類主體（各級檢察機關、各級環保行政職能部門、環境保護社團組織以及居民社區物業管理部門），但目前實施的還只是檢察機關。云南省昆明市中級法院、市檢察院、市公安局、市環保局聯合了《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》，規定環境公益訴訟的案件由檢察機關、環保部門和有關社會團體向法院提起訴訟。

①美國由環境保護團體提起的訴訟占到了全部公民訴訟的絕大部分。根據一項1984年5月到1988年9月的統計，由全國性環境團體根據清潔水法提起訴訟占全部依據該法提起的訴訟數的三分之二,而根據該法所發出的所有訴訟通知中，超過一半是由五個主要環境保護團體發出的。無怪乎有研究人員認為，美國的這種公民訴訟制度雖然以“公民”為名，但在這項制度中起主要作用的并不是分散的單個公民，而是幾個擁有雄厚資金和人員力量的全國性的環境保護團體。參見于方：《美國環境法制中的公民訴訟研究》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第六卷），法律出版社2003年4月。

②很多公益訴訟單從訴訟成本考量是沒有效率的，例如葛銳針對鄭州火車站上廁所收費三角錢提起的公益訴訟案件。