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近幾年來，地處重慶直轄市景北邊的國貧縣——城口，隨著市場經濟建設的整體推進，人民脫貧致富的愿望日益強烈，工業、農業建設與發展夾飛猛進，給貧窮落后的城口帶來了生機與活力。但是，蘊藏量居亞洲第一位的錳、鋇礦資源；嚴重制約城口經濟發展的便道公路，致使糧倉產量日趨下降的貧脊山地，……爆炸物品的使用成了改變這些面貌的主要工具。因此，礦山的開采與利用，公路的改造與擴建、農田基本建設，工程規模大，民爆物品使用數量大，往往由于使用單位只重效率，不重安全，只管進度，忽視管瑾，導致大量的爆炸物品流散社會，對人民的生命財產構成威脅，造成隱患。僅1996年1月至1997年8月問，全縣共發生爆炸案件共15起，炸死2人炸傷4人直接經濟損失達日口余萬元。更為嚴重的是其爆炸矛頭直指代表人民權力的人大機關，檢察院、教育委員會等單位，造成極其惡劣的影響，人民群眾曹一度時期失去安全感。鑒于這種情況，對全縣民爆物品的使用、儲存、運輸、銷售事環節進行了數月數次的清理整頓。然而，整治下到位，滑繳不徹底，部門下協調，效果不明顯，案件仍有發生，作為管理部門的公安機關面臨的新情況和新問題，更加復雜和嚴峻。民爆物品管理工作如何服從服務于城口的社會治安環境，為全縣人民甘造一個良好的生產和生活氛圍，是治安部門在新形螢下迫切需要解決的課題。因而，城口縣公安局治安科大膽的提出了對民爆物品的管理實行安全承包責任制，以“權、責、利”相結合的創造性構想。

一、推出安全管理承包責任制的客觀依據

（一）城口經濟要發展，人民物質生活要富裕，寓不開礦產資源的發掘與利用，商下開與外界發生聯系的公路紐帶，更高不開改變窮山惡水的山區面貌，這些與大自然抗爭、戰天斗地必須借助于爆炸物品的力量，因此，遍及城口的數十家工程施工單位，綿延數百公里的筑路大軍，漫山遣野改田換地的農民，平均年使用炸藥數百噸、導火線數百萬米、雷管數百萬發，使用量之大、使用人員之多，點面分散、亂存亂放、被盜、被搶、丟失、買賣、轉借、交換、私藏等現象經常出現，涉及范圍廣，物資財富多，一旦出現問題將引起連鎖反映、造成嚴重后果，雖然通討數次整頓，沒有達到明顯目的，不在管理上采取強硬措施，很難維護好全縣人民群眾的生產和生活秩序，對爆炸物品的強化管理、規范管理巳成為公安部門的當務之患。

（二）使用爆炸物品的單位和個人，所依靠的管理體制和管理方式發生了變化。（1）一方面，部分領導的重視程度有時松時緊、時冷時熱的現象。另一方面專（兼）職員變動案件仍有發生，作為管理部門的公安機關面臨的新情況和新問題，更加復雜和嚴峻。民爆物品管理工作如何服從服務于城口的社會治安環境，為全縣人民甘造一個良好的生產和生活氛圍，是治安部門在新形螢下迫切需要解決的課題。因而，城口縣公安局治安科大膽的提出了對民爆物品的管理實行安全承包責任制，以“權、責、利”相結合的創造性構想。

一、推出安全管理承包責任制的客觀依據

（一）城口經濟要發展，人民物質生活要富裕，寓不開礦產資源的發掘與利用，商下開與外界發生聯系的公路紐帶，更高不開改變窮山惡水的山區面貌，這些與大自然抗爭、戰天斗地必須借助于爆炸物品的力量，因此，遍及城口的數十家工程施工單位，綿延數百公里的筑路大軍，漫山遣野改田換地的農民，平均年使用炸藥數百噸、導火線數百萬米、雷管數百萬發，使用量之大、使用人員之多，點面分散、亂存亂放、被盜、被搶、丟失、買賣、轉借、交換、私藏等現象經常出現，涉及范圍廣，物資財富多，一旦出現問題將引起連鎖反映、造成嚴重后果，雖然通討數次整頓，沒有達到明顯目的，不在管理上采取強硬措施，很難維護好全縣人民群眾的生產和生活秩序，對爆炸物品的強化管理、規范管理巳成為公安部門的當務之患。

（二）使用爆炸物品的單位和個人，所依靠的管理體制和管理方式發生了變化。（1）一方面，部分領導的重視程度有時松時緊、時冷時熱的現象。另一方面專（兼）職員變動頻繁，有的身兼數職，顧此失彼，有的沒有專職，無人問津，公安機關檢查時，查有共證、看無其入；（2）使用民爆物品的單位和個人由依靠行政手段直接管理轉化為按法規政策為企業服務和實施監督，尤其是實行自主經營、自負盈虧以后只管任務的完成，只追求單純的經濟效益，不同程度的存在重效益、輕安全、疏防范的傾向；（3）使用民爆牧品的單位和個人根本不撮管理，違反使用操作規程，沒有專存倉庫和氣管人員；霄蕾、炸藥混存混運；領發使用不記錄，剩余不清退；甚至有的使用人員少用多領、亂領亂報、亂報亂發，造成爆炸物品大量流散社會。

（三）治安警力不足，使用單位防范力量薄弱，很難適應形勢和任務的需要。我縣民警共7人專管爆炸物品工作的l人。使用單位設有安全職位，沒有安全人員，更無領導親自過問。靠治安科獨立支持混亂的管理局面，企圖靠現有公安人員把整個城口縣安全防范工作包攬下來是根本不可能的。不在各級領導中提高認識，加大監督檢查的力度，不事務單位、各部門、各階層實行綜合治理齊抓共營就不可能控制目前這種管理混亂的狀況。

隨著企事業單位體制的不斷改革，下少單位和個人重視經濟效益，忽視安全管理釣矛盾日益突出，因此，公安保衛部門面臨著必須適應市場經濟發展的需要，服從于市場經濟、服務于市場經濟的問題；面臨著新時期專門工作與群眾路線相結合，綜合治理閃部治安的問題；面臨著與使用單位新的管理體制相適應，對爆炸物品的管理實行依法管理的問題。面對這些矛盾，我縣治安部門在結合“嚴打”的同時，不失時機地探索適應我縣實際情況加強民爆物品管理的新路子，推出并落實了與企業經營承包責任制相適應的民爆物品安全管理承包責任制。

二、民爆物品安全管理承包責任制的內容和形式

安全承包就是民爆物品的使用單位把民爆物品的生產、銷售、使用、運輸、儲存、申領、發放分成若干任務和量化指標，隨之建立安全管理制度，納入單位的經營管理。隨單位的生產、經營渠道和任務下達到單位的各個部門、各個崗位、各個環節，與生產和經營同布置、同考核、同獎懲。按照誰主管誰負責和權、貴、利相結合的辦法，邁級落實，與使用單位和職工的經濟利益掛起鉤來，形成與經營責任制相適應的安全責任制，最終達到把民爆物品的規范管理納入法制化的軌道。

（一）安全承包的內容

從我縣今年推出安全責任制的實踐來看，安全管理承包制所含的任務和指標有以下內容：一是作為管理單位的治安部門有督促檢查、莫改隱患、技術安全指導，查處和打擊違法犯罪行為、對從業人員進行培訓的責任，更有對舉報的案件和事故線索及時查證核實，做到有報必查、查必有呆的責任；二是作為使用單位和個人必須嚴格執行《中華人民共和國民用爆炸物品管理條例》，按要求配備政治思想好、責任心強、精通爆破技術的爆破員、安全員、保管員；必須設有儲存倉庫、配有專職保衛人員進行晝夜守候，雷管、炸藥必須分開存放；嚴格申領、發放、使用、登記制度，實行限量領發、限量使用，剩余物資必須當日入庫；嚴禁買；，轉讓、轉借、贈送、交換，杜絕被盜、被搶、丟失等現象出現；嚴禁因管理不善，造成事故和案件；三是按照年使門量或銷售量價格的15％繳納抵押金，實行違約必扣，依約行事。

（二）安全承包的形式

一是實行逐級承包，即按行政隸屬關系一級抓一級、一級管一級，由村、社、鄉屬單位向鄉政府，鄉政府以及區屬單位向區公所，區公所以及縣屬單位向縣政府層層簽定責任書，立下軍令狀，既包安全管理，又包管理任務；二是實行專業承包，即由使用民爆物品的單位向管理民爆物品的公安局簽定安全管理承包責任制合同書，量化指標、分解細目，責任到人、承包到底，確保在管理上不出現任何紕漏；三是實行內部承包，即白直接從事使用、生產、銷售的個人向所在單位的領導簽定責任合同書，按生產經營的各個環節具體細化，把每個單項指標落實到人頭，確保使用、生產、銷售環節中的任何一個部位萬元一失。這樣就實行了條塊結合，以塊為主的管理格局，嚴密了系統有人抓、層層有人管，全方位、步層次、多渠道進行管理的綜合治理網絡。

三、實行安全管理責任制的措施和效果

爆炸物品的使用點多面廣，流散量也無法估計，對其進行全面清繳，是一項艱苦細致的工作，也是當前和今后一個時期內維護社會治安秩序的一項長遠任務。目此，要提高認識，認真細地把民爆物品的收繳工作抓緊、抓扎實、抓徹底、不留空隙和后患，要從治理礦山、煤（石灰）窯入手，對使用量大的公路，一個點一個點地進行清理，一個工段一個工段地進行整治，從點開始，以點帶面，全面鋪開，發現一起清理一起、舉報一起整治一起。主動出擊、全力以赴，做到無一單位和個人漏網，無一爆炸物品散失到社會。其具本作法和措施是：

（一）建立責任機制，強化責任意識。

首先，從開展專項整治、強化領導責任意識入手，提高對整治民爆物品的重要性和必要性的認識成立了以縣委副書記胡先濟為組長，常務副縣長李仲權同忘、政法委副書記鄢居述同志、公安局長范洪友同志為副組長，有物資、農機水電、農業、工業、地質礦產、安辦、綜治辦、工商、供銷的領導為成員的領導小組，辦公室設在縣公安局，由治安科長王泗友同志任辦公室主任。負責全縣清理收繳工作的統一指揮和安排部署。各區、鄉黨政部門都成立了相應的班子，負責轄區清繳工作的組織實施，使整個清繳工作層層有人抓，能夠真正落到實處。其次，從重點整治入手，根據全縣使用、管理混亂的情況，定時間分別對礦山、公路、農田基建、石灰窯煤礦進行清理。對個法使用民爆物品的單位和個人進行登記、造冊、交公安機關備案、查驗對非法持有者限定時間主動上交，逾期下交將依法搜查、強行收繳，對柜不交出者，嚴厲查處；第三、落夾清繳具體指標和階段性應完成的任務以及要達到的整治效果，與單位年終目標考核掛鉤，如果清理整治不徹底，效果不明顯，以及出現案件和事故的，年終綜合治理達標考核時不能達標。整治民爆物品的成效如何作為衡量其它工作的標準。與此同時，以整治民爆炸物品為契機，明確責任人，直接向主管部門負責，定區域、定人員、定任務、定責任、定紀律、定獎懲的“六定”管理辦法，哪里出了問題，就層層追究責任。通過責任機制的建立增強了各單位、各部門支持公安機關進行專項整治和長期規范管理的責任感和主動性，全縣出現了上上下下齊心抓，方方面面；共同管的局面。

（二）建主管理機制，堵塞內部漏洞。

1.按照公安部公通字（1997）10號《關于加強民用爆炸物品安全監督管理的通知》要求：公安機關要從解決自身存在的問題人手，堅決糾正執法下嚴，亂審批、亂發證的問題。結合巢尸清理、整頓、牧繳工作，查找內部存在的問題和原因，對違反規定或超越職權甚至從事非法經營活動審批安證等問題逐件追查、收回證件，對不適合擔任這項工作的人員進行調換。違法違紀的嚴肅查處。

2.使用爆炸物品的單位必須熟悉使用、保管、操作規程和技術，要求具備保管員、安全員、爆破員的資格和條件，設有專門的儲存倉庫，配有專職保管、安全人員，并且要建立出入岸領發、使用簽字制度，實行限量領發、限量使用，剩余回收入庫的制度，

3.購買爆炸物品的單位和個人，必須提出書面申請，經主管領導簽字，具備規定條件，由所在地公安派出所審查同意，連同縣公安局制發的“民爆物品使用回執單”，由使用單位填清使用數量和剩余數量，并注明保管和儲存情況，經當地派出所或治安室實地查驗后—并上交縣公安局，方準購買。

4、爆炸物品的運輸，—律實行雷管、炸藥分開裝運，專人專車押運，嚴禁用客車混運，一經發現，除沒收爆炸物品外，還要追究直接責任人員和單位主管人員的責任。

5.各部門要形成經常性的檢查制度，要定期下定期對銷售、儲存、使用爆炸物品的情況進行檢查，發現不安全隱患要及時整改，對非法運輸、銷售、使用的廠點要堅決予以取締，切斷流散社會的源頭和渠道。

6、縣公安局要將爆炸物品的安全監督檢查工作狠抓落實，各區（鎮）派出所要明確檢查職責，治安部門要加強業務指導，層層落實責任制，使轄區涉及爆炸物品的隱患和案件，能夠及時發現和處理。

（三）建立監督機制，形成治理合力。

各級黨委、政府必須加強對收繳民爆物品工作的領導，統一思想、提高認識，增強緊迫感和責任感。

首先，各部門要深刻認識到，搞好民爆物品的安全管理是當前形勢和斗爭的需要，是加強我縣經濟建設，維護社會穩定的需要。為此，各區（鎮）、鄉（鎮）黨委政府把當前的整治和今后的管理當作一件大事來抓，加強領導，狠抓落實。確定了一名領導親自掛帥，結合本地實際情況，制定整治方案及實施步驟，支持公安機關把專項整治工作開展好，抓整治落實、抓具體實施、抓協調配合、抓執法查處和督促檢查，黨委政府要主動出擊，當好指揮員和排頭兵，使公安機關和有關職能部門在專項整治方面形成共識，共同參與，統一行動。

其次，廣泛深入發動和依靠基層組織和人民群眾，形成全縣上下齊抓共菅的大氣候，打一場人民戰爭。民爆物品管理目前存在的問題較多，涉及面廣，只有把基層組織重視起來，把群眾發動起來，才能使清繳工作收到實效，才有利于今后長期的規范管理，才能減少和避免事故和案件的發生。

再次，各地、各單位務必克服畏難和厭戰情緒，全力以赴，在思想上不能松勁，在行動上不能遲緩，要樹立長期作戰，下怕疲勞和連續戰斗作風，振奮精神、鼓舞斗志、增強緊迫感和責任感，要有責任重于泰山的意識，把民爆炸物品的安全管理納入全縣工作的一項重要任務來完成，并把它作為政府和部門目標管理考核的重要內容。今年整治不徹底，明年繼續整治，直到抓出成效。

（四）完善運作機制，加大打擊力度。

一是繼續完善審批制度，凡是購買爆炸物品的單位和個人必須具備“三員”資格，設有儲存倉庫，配有專職安全、保管人員，才能提出購買申請，經單位牛管領導簽字，派出所審驗，縣公安局分管局長審批，由治安科辦理準購準運手續。

二是嚴格控制購藥數量，使用單位不能盲目申報，大量購買，公安機關必須限量審批，要根據使用單位的儲存條件、安全因素實行限量供應。

三是要求公安機關干警嚴格執法，加大查處力度，凡是違法違規行為和案件事故一定嚴肅處理、堅持原則，嚴格依法丑事，在清理收繳中要不循私情、秉公執法，杜絕辦人情案、關系案。對發生的問題和隱患要及時檢查和整改，對嚴重刁符合安全條件的要停業整頓，收回安全許可證件，經驗收不合格的堅決停止經營、使用爆破器材，對違法違規行為依法查處，情節嚴重，構成犯罪的必須追究刑事責任。

四是實行抵押金制度，在使用單位和銷售單位向縣公安局簽定安全管理承包責任制合同書的同時，按年使用量或銷售量價格的15％交納抵押金，凡是使用單位或個人在安全管理方面，沒有發生違規行為、寒件和事故的，全年抵押金全部退回；如發生案件或事故一次的，全年抵押金全部扣完；如發生違法違規行為一次的，扣全年抵押金的50％，出現兩次的全部扣完。

我縣加強民爆物品的管理以專項整治為突破口，在全縣范圍內全面實行安全承包責任制度，以期達到長期的規范管理，逐步實現制度化、經常化、法制化的管理目標。通過專項整治，全縣已成立領導小組54個，投入力量6]4人，宣傳面達7區1鎮、41個鄉、380個村、560個企事業單位，書寫標語2500幅，召開會議54次，利用廣播、電影電視專題宣傳25次；整改隱患]25起，收繳炸藥4500公斤，導火線2200米，雷管500發，治安處罰了48人，刑事拘留1人，逮捕1人：利用專項整治簽定安全承包合同書250份。實踐證明，通過專項整治和治安承包建立健全了多種形式的安全制度，實行了依法管理和齊抓共管，較好的適應了經濟建設的需要。誠然，民爆物品的管理絕非簽定—個單純的責任書、交一定數量的抵押金就能解決問題，但芝全管理承包責任制所體現的責任到人、利益掛鉤、依法獎懲的核心內容，為落實和規范民爆物品的安全管理奠定了堅實的基礎，是有生命力的新事物、新舉措，它在鞏固“嚴打”成果，遏制案件上升勢頭，都將發揮積極而舉足輕重的作用。

四、對實行安全承包責任制的幾個問題的思考。

縱觀我縣對民爆物品管理工作的實踐，巳證明其在實際工作中日漸顯示出的重要性和必要性？但還有一些問題和薄弱環節，需要進一步從理論上和實踐上加以研討和思考，主要表現有四：

（—）各級領導對實行責任制的認識問題。

目前，反映出的認識問題有兩種：一種認為，是犯罪問題的本身作為一種社會現象，是不以人們的意志為轉移的客觀存搞安全承包事實上不能杜絕案件和事故的發生，而是作為一種新的舉措，最大限度的實施預防，盡可能防止和減少案件或事故，實行安全承包責任制很有必要；另一種認為是，采取應急措施和權宜之計為宜，有的只催制度的建立、只催管理的落實、只催案件的查處、只管布置號召，壓擔子、壓任務。可案件一破，什么管理、責任拋于腦后，甚至認為公安機關采取的一系列措施純屬多此一舉，影響了企業的生產、經營和建設。我們認為，前一種認識符合當前治安形勢和企業自身發展的需要，因為，安全責任制的核心內容是搞好防范，提高自防、自衛能力，增強使用單位負責人和責任人員的緊迫感，實行負重管琿、強化管理。充分發揮自身在人、財、物方面的優勢，開展群防群治，推動責任制的落實，為自身的生產和建設服務、為穩定的社會治安秩序創造條件。

（二）各部門共同參與管理民爆物品的責任感和防范意識問題。

對民爆物品實行強化管理，作為社會治安綜合治理的一項重要內容，納入各單位各部門工作指標的量化和考核，與綜合治理考核與獎懲實行有機結合，它的本身對單位預防案件或事故的發生，比較切實可行，此外，為了增強單位責任人的責任心，實行抵押金制度，既使使用單位和個人增加了壓力，使他們不管不行、不管不利，又避免了責任制流于形式，其措施恰到好處。然而，抵押金過重，對企業的生產經營有一定影響，還會挫傷使用單位和個人做好安全管理工作的積極性；抵押金過低，不但會使責任制不能落到實處，而且使用單位和個人根本不可能在思想上和行動上引起重視，我們認為，抵押金的收取按年銷售量或使用量價格的15％較為適宜，既有利于各個單位經濟承受能力，不會影響生產和經營，又有利于各單位增強共同參與和齊抓共管的責任感。

（三）公安機關對違法犯罪行為的查處打擊力度問題。

自開展清理整治工作以來，查出隱患325起，只整改了120起，涉及違爆案件300余起，只處罰了48人，全縣共發生爆炸案件15起，只改了10起。試想，其查處打擊力度是比較薄弱的，其問題和薄弱環節主要表現在：一是地方保護主義嚴重，關系案和人情寒難以突破，有畏難和厭戰情緒；二是綜合治理的意識淡薄，重應急處置，輕治安防范、疏日常管理；三是正義感和責任感下強，敬業精神、奉獻精神在少數于警中逐漸淡化。我們認為，這些現象的存在致使查處不嚴、打擊不力，要從根本上解決這些問題還要下一翻功夫。

（四）民爆物品的生產廠家配合地方各部門實行綜合治理的問題

近年來，爆炸物資的生產廠泉瞄準了發展勢頭和走向，只顧大規模的生產，不顧在安全管理工作方面的實際操作。我們認為，生產廠家應在原生產的基礎上，特別是對雷管實行編碼封印，以數字或字母代替，如渠江化工廠生產的雷管，編號為“QJXXXXX”，還可以具體細化，這樣即便于使用環節上實行登記簽字制度，責任到人、管理到人、又便于公安機關查驗和堵塞管理漏洞，追查管理不善的源頭和流散渠道，杜絕管理失控和繼續流向社會，最終實現長治久安的目標。