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社會保險基金的統籌層次決定了社會保險基金的共濟能力和保障能力，工傷保險基金由市級統籌逐步提高到省級統籌，不僅是工傷保險條例所規定，也是提高工傷保險抗風險能力、擴大共濟和基金管理績效的選擇。2004年，貴州省起步建立工傷保險制度，實行工傷保險基金市級統籌管理。2014年7月，貴州省工傷保險基金實行省級統籌管理，成為全國除直轄市外首家實現工傷保險基金省級統收統支的省份。一年的實踐，省級統籌已初見成效，令人鼓舞。

1實施背景

隨著社會經濟的發展，勞動者流動增多，市州間同類用人單位費率不同，工傷職工待遇差異大，執行政策和醫療費審核把握標準不統一帶來的問題越來越多。同時，隨著工傷保險覆蓋面不斷擴大，特別是煤礦等工傷事故高風險行業作為重點擴面對象納入后，這類行業相對集中的地區，工傷發生率較高，工傷保險基金支出增大，地區間基金不平衡問題開始出現。2013年，全省9個市州中，兩個地區出現缺口，安順市、六盤水市當期結余率為-23%和-17%，如不及早采取措施，個別基金累計結余少的地區，待遇支付將出現較大困難，甚至不能確保按時足額支付。加上全省經辦管理薄弱，工傷醫療費用支出占整個基金支出的比重過大，且逐年上升，2013年同比增長56%，給基金帶來較大壓力，盡管工傷職工自身特點決定了人均或次均醫療費用可能比醫保病人高一些，但實際上卻大大高于城鎮職工醫保，人均住院費用16425元，是城鎮職工醫保的2倍以上，部分地區甚至高達3萬元。全省信息化建設滯后，除貴陽市、遵義市建立了信息系統外，其余7個市、州均系手工、半手工操作，嚴重落后于其他省市。因此，由省級統領，提高統籌層次，統一政策制度，規范經辦管理，提升經辦能力，加快信息化建設，成為當務之急。

2實施內容

2.1統一政策制度。

以《貴州省工傷保險基金省級統籌管理實施意見》為基準，省里配套出臺16個文件，包括工傷認定管理、費率確定機制、業務規程、財務管理、工傷醫療目錄管理、工傷預防管理、工傷醫療康復管理、工傷康復服務規范、工傷康復定點機構準入標準、輔助器具配置管理、勞動能力鑒定質量管理、勞動能力鑒定監督管理等方面，基本涵蓋了工傷保險管理全過程，全省遵照執行。

2.2統一業務規程。

制定全省統一的業務規程，實行“工傷認定、勞動能力鑒定、工傷保險經辦”三位一體管理。包括單位參保登記、繳費基數核定、浮動費率核定、繳費結算、工傷事故報告、工傷認定申請、受理、作出決定、送達、歸檔、爭議處理、勞動能力初次鑒定、再次鑒定、復查鑒定、工傷醫療、醫療康復與輔助器具管理、一次性待遇審核支付、定期待遇審核支付、涉及第三人的待遇審核支付、先行支付審核、工傷待遇調整和確認、基金財務管理、信息系統應用與維護、稽核內控、權益記錄與服務等。明確操作崗位，對一般性業務設置初審、復審二級崗位，對風險程度較大的業務設置初審、復審、審批三級崗位，各業務環節既獨立操作，又相互銜接，既職責明確，又相互制約。

2.3統一信息系統。

借用“金保工程”的平臺，建立工傷保險子系統，并以“優先保運行，隨后抓提升”為原則，在較短的時間內在全省部署上線，滿足業務操作需要，實現同級橫向各個業務環節的信息共享，縱向省、市、縣三級管理的互聯互通。目前，工傷認定、勞動能力鑒定和經辦業務均通過系統辦理，一舉改變了過去手工、半手工操作的情況，能夠較好防止違規操作，省里還可隨時掌握各地業務工作情況，利于加強指導。

2.4統一基金管理。

工傷保險基金由省級統收統支，市、州社會保險經辦機構只設基金收入戶和支出戶，不設財政專戶。縣級每月25日前，將征繳基金通過本級基金收入戶劃轉至市級基金收入戶，市級每月28日前劃轉至省級基金收入戶，省級月末將收入戶基金全部劃轉至財政專戶。基金支出方面，通過信息系統逐級生成基金支出匯總表上報，經省級社保經辦機構審核后，及時劃撥至市級基金支出戶，再劃入縣級基金支出戶。為確保待遇發放，在市（縣）支出戶上預留兩個月周轉金。同時，市州原結余基金暫存當地，2016年6月30日前，上繳省級工傷保險基金財政專戶。為明確地方在基金征收上的責任，實行基金預算管理，每年度，經省人民政府批準后，由省級下達各地工傷保險基金年度收支預算，因未完成征收任務形成的基金缺口，由同級財政彌補。

2.5實施精細化管理和服務延伸。

在上述“四統一”的基礎上，進一步細化管理職能。如，建立工傷認定會商機制，對案情復雜爭議較大、視同工亡等工傷案例，由省工傷保險行政部門組織省、市工傷保險行政、經辦、勞動能力鑒定以及法規等部門共同會商，形成共識；制定勞動能力鑒定質量考核辦法，細化考核指標，提高鑒定質量；建立事故報告制度，要求用人單位發生事故后，在24小時之內報送事故快報，經辦機構錄入信息系統，生成事故報告回執，告知用人單位如何進行就醫管理，如何申請工傷認定和鑒定，以及有關注意事項，并開具就醫通知書，醫療機構可查看下載，按服務協議開展工作；建立全省統一的工傷保險藥品、診療項目、醫療服務設施標準及一次性醫用材料“三目錄”標準數據庫，作為工傷醫療費用結算依據。

3實施成效

3.1各地工作均衡發展。

通過省級統籌的撬動，工傷保險各項規章制度由省建立健全，改變了原地區政策分散，標準差異大的狀況，緩解了地區之間發展不平衡的矛盾，諸多問題得以解決。如，原部分地區由于基金結余小，工傷預防、康復工作無力探索，現按統一的政策和標準即可推進相關工作；原地區之間費率及費率浮動辦法不一，影響用人單位公平發展的問題，現因費率和費率浮動辦法統一可得以解決；各地工傷職工工傷待遇也不再因地區政策、標準、基數差異而形成差距。

3.2基金調控能力增強。

截至2015年6月底，全省工傷保險參保人數280萬人，享受長期待遇人數24052人，從2014年7月至2015年6月，共征收工傷保險基金13.8億元，市州悉數上繳省級，發放工傷待遇11.3億元，累計結余18.2億元，“盤子”大了，互濟能力增強了，能夠確保全省各市州工傷保險待遇按時足額發放，解除了支付風險之憂，并為調整費率，減輕用人單位負擔奠定了基礎。

3.3管理能力大幅提升。

在2014年全省工傷人員長期性待遇提高20%的情況下，基金支出同比下降7%（全國工傷基金支出年均增長為29.2%），其中工傷醫療費用下降12%，人均住院費用從16425元降到14484元，環比下降12%，系2008年以來，首次出現下降。如，安順市省級統籌前繳費基數低，經辦管理薄弱，對協議醫療機構監管不力，出現基金缺口3600多萬元，省級統籌后，嚴把基金入口和出口關，繳費基數提高了24%，醫療費用支出下降18%，用省級統籌以后的收入沖減缺口后，尚有結余668萬元。

3.4服務水平得到提高。

以工傷事故快報和就醫通知書管理的方式，解決了過去工傷醫療在先、工傷認定結論在后帶來的不能及時結算的問題。年內可實現省內異地就醫聯網結算，避免參保人員就醫費用“墊資”和報銷“跑腿”難題。

3.5信息化管理上臺階。

實現工傷保險信息數據大集中，省內不同區域職業病人員在全省流動信息可共享，有利于預防和控制職業病騙保。通過信息系統經辦業務，及時便捷準確。

4存在問題

4.1地方權責意識減弱。

一方面，由于基金上繳，省與市、縣之間利益格局發生變化，地區基金結余優勢喪失，基金缺口兜底責任上交，導致地方有從原來“主動作為”向“被動管理”轉變的趨勢，缺乏管理動力，甚至出現個別縣放松管理，基金支出增大的現象；另一方面，實行“四統一”后，基層管理不規范、操作隨意行為受到約束，一時難以適應，部分地方矛盾上交，而省級無論是從職責職能，還是管理人員，都不足以應對全省各種問題。

4.2缺乏有效的激勵約束機制。

雖然基金管理辦法中規定，“未完成征收任務形成的基金缺口，由同級財政彌補”，事實上，各級的基金征收任務一般均能完成，而在完成任務之后，不再有繼續擴面征收的動力，即缺乏多收有益的機制。地方原來可以從工傷保險基金中提取工傷認定調查費，以緩解辦公條件差、人員經費不足等方面的問題，省級統籌后，由于《工傷保險條例》中沒有明確，難以突破，影響地方積極性。

5認識與思考

5.1實行省級統籌，要把握時機，在利弊沖突中果斷決策。

從貴州省來看，如操之過急，會因工作基礎不牢以及基金未出現潛在風險，造成實施阻力較大。如果操之過晚，則因個別市、州基金缺口過大引起其他市、州抵觸。省級統籌后，改變了市級統籌模式下各地自求平衡、自我管理的格局,打破了原有利益關系。難點在于既要實行省級集中管理，又要保持基層工作積極性；既要劃清各級的責任邊界，又要樹立全省一盤棋思想；既要體現公平，又要維護效率。以貴州省一年的實踐來看，有利有弊，利遠大于弊。基金統收統支，實現全省互濟，促進制度公平，是化解矛盾沖突，實現系統平衡的有效方式。

5.2省級統籌成敗的關鍵是切合實際，找準著力點。

貴州大多數市、州在經濟社會發展狀況、工傷保險工作基礎等方面條件差別不大。因此，我們的經驗是一統到底，即堅持“四統一”。因為制度不統一，形成攀比；基金不統一，難以調劑；管理不統一，監管乏力；信息不統一，影響效能。在“四統一”中，政策制度是根本和引領，是實施省級統籌的基本遵循；業務規程是確保政策落地的主要手段，是管理的重要基礎，制定全省統一的業務經辦標準，強制推行，是改變基層管理薄弱最直接的手段，也是社保服務的品牌標志；信息系統是經辦服務的重要保障，是提升管理能力的關鍵所在；基金管理是省級統籌的根本所在，是改變管理模式的核心內容。

5.3高度重視省級統籌后顯現的問題，加以解決，確保省級統籌持久地發揮正面效應。

一是建立激勵約束機制。可采取包括擴面征收、業務管理等內容的積分制管理，將積分情況與提取工傷預防、工傷康復等費用掛鉤，實行定期通報和年終評比制度。二是完善政策體系，應用費率調節手段，根據基金收支率，實行差別費率與浮動費率，鼓勵地方政府和用人單位重視安全生產，減少工傷事故發生。三是進一步強化科學管理，合理制定年度目標任務，優化信息管理系統，探索與住建等多部門聯網，適時掌握可擴面信息，加大宣傳工作力度，使企業主動參保。

作者：謝丹青 劉洋 單位：貴州省人力資源社會保障廳