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.行政相對人行為是行政法學最缺乏研究的問題之一，到目前為止，極少見到有行政法著述來專門研究這一問題。我國行政法學界通常只是在研究行政處罰、行政強制執行等具體行政行為或行政法律責任時，對行政相對人的違法行為作過敘述。這反映了行政法學界長期以來的思維模式：即行政法學只是以行政行為為研究對象，自行政法學產生以來，這幾乎是一種定論。如果從調整一定社會關系的角度來理解行政法，行政法應當是規定行政主體與行政相對人權利義務關系的法。行政主體與行政相對人互有權利義務，他們就要以其法律行為來行使權利和履行義務，那么，行政法就應當既是行政主體的行為規范，也是行政相對人的行為規范。基于此，行政法學界不重視對行政相對人行為的研究的確是一個缺陷。法律行為是權利義務的表現形態，在行政法中，行政相對人作為權利義務關系的一方，其行為與行政行為卻未被作為一對相互依存、相互聯系的法律行為來加以重視，這種現象應當得到改變。本文試就行政相對人行為及其效力問題作一探討。一、行政相對人行為的界定公民、法人和其他組織等一方（為了行文的方便，以下簡稱“公民個體”）的行為與我們所熟知的行政行為有重大差異。行政法是憲政時代的產物，其核心是要求行政主體依法行政，因而行政法對行政行為進行了理性化的設計，盡管不同時期、不同國家的行政法對行政行為的設計有所區別，但就總體而言，行政行為都是法定的、封閉式的，由行政法來規定其類型、用途、行為方式和程序。正如有學者所指出的那樣：行政法“要求沒有不受控制的行政權力，也要求沒有政府責任的空白。”（注：孫笑俠：《法律對行政的控制——現代行政法的法理解釋》，山東人民出版社1999年版，第24頁。）從這個意義講，所有行政行為都是行政法設計、創制的結果。但公民個體的行為卻是廣泛的、開放式的，許多并不都由法來設計，更不都由行政法來設計，他們的大量行為都是在長期社會生產、生活的相互交往中形成，不全由法來調整。在此首先需要明確，公民個體行為是不能等同于行政相對人行為的，行政相對人行為只是公民個體行為中由行政法所調整的那一部分。行政法對公民個體的這一部分行為作出規范，形成行政法學意義上的行政相對人行為，其目的在于引導公民等一方在國家行政管理領域怎樣做或不做什么，以保障他們充分實現權利并促使其切實履行義務。要界定行政相對人行為，首先應將行政相對人行為從公民個體的全部行為中分離出來，這需從以下幾個本質層次上去把握。第一，行政相對人行為是一種法律行為，這是它的法本質屬性。行政相對人行為是作為法律范疇而存在的，這就是說，對于個人或組織非法律屬性的一般社會行為，我們可以稱之為個人行為或組織行為，但不能稱之為“行政相對人行為”，行政相對人行為是在法律行為意義上使用的，表明它是由法律規定的、能發生法律效果的行為。第二，行政相對人行為是由行政法規定并產生行政法上法律效果的行為，這是它的部門法本質屬性。行政相對人行為是一個行政法上的概念，而不是其他部門法上的概念，它由行政法加以調整，并依照行政法的規定能產生、變更、消滅行政法律關系，引起行政法規定的否定性或者肯定性后果。這表明個人或組織的其他法律行為不在“行政相對人行為”之列。當然，公民個體的同一行為可能會出現由不同部門法調整的情況，此時它可以既是行政相對人行為，又是其他法律行為（如民事行為等），但這并不影響它“由行政法規定并產生行政法上法律效果”的屬性。第三，行政相對人行為是行政法律關系結構中由公民個體一方作出的行為。關于這一點應有兩個方面的認識：（1）行為的主體是行政法律關系中與行政主體對應的公民一方，這是反映行政相對人行為主體身份的本質屬性。它表明，行政相對人行為不能離開行政法律關系而存在。并且，在行政法律關系中，行政相對人行為的主體既不是行政主體，也不是國家監督機關。（2）行政相對人行為是與行政行為（即國家行政活動）相對應的一個概念，即它是與行政行為互動而具有對應性的行為。這又是它所特有的、行為關聯上的本質屬性。法律行為是法律關系的動態形式，是雙方或多方行為的互動。行政相對人是在行政法律關系中與行政主體對應的一方主體，其行為的特定之處就在于它只同行政主體的行政行為互動，它由行政行為所引起，或者它要引起行政行為的發生，或者是與行政行為溶合的雙方合意行為。公民個體之間的、不與行政行為互動的行為，不屬于行政相對人行為。由于社會生活的復雜性和法律調整的交叉性，有時公民、法人的同一行為既與他方公民、法人的行為對應，又同時與行政行為對應，此時就該行為與行政行為對應的這一層面講，它也屬于行政相對人行為。從以上各本質層次來把握，我認為，對行政相對人行為可以界定為：指在國家行政活動過程中，由與行政主體對應的公民等一方所作出的、能產生行政法效果的各種行為之總稱。如此界定行政相對人行為，其目的是要將行政相對人行為與行政主體的行政行為、國家監督機關對行政活動的監督行為以及公民一方的其他行為都區別開來。其中，行政相對人行為與行政主體的行政行為、國家監督機關對行政活動的監督行為由于有主體身份上的明顯不同，因而已比較清晰。但行政相對人行為與公民等一方的其他行為由于常常發生于同一形式的身份，尚不易辨分。這需要著重于從行為的“行政法效果”上進行把握。行政相對人行為與公民一方的其他行為相比較，其重大的區別點在于，行政相對人行為是受行政法調整，產生行政法上的后果。通常可以表現為：凡行政相對人行為，都是公民等一方應受行政法獎勵、授權、命令或禁止的行為。否則，它就為公民等一方的其他行為。（1）行政法禁止的行為。行政法禁止的行為是在行政法的價值判斷上予以否定的行為，因而這類行為受到行政法約束，一旦公民作出這種行為，就要承擔行政法律責任，導致行政主體行政處罰、行政強制行為的處理，形成對自己不利的行政法后果。這類行為都屬于行政法否定的行政相對人行為。（2）行政法獎勵的行為。行政法獎勵的行為是行政法在價值判斷上大力提倡、鼓勵的行為。這是行政法給予特別肯定的行為，如為國家利益作出了重大貢獻的行為、為他人的生命財產安全而見義勇為、熱心公益事業的行為等。這類行為往往不是一般地行使法定權利或履行法定義務，而是超出法律對眾人最低限度要求的行為，是行政法所支持、鼓勵的具有較高道德水準的行為。這類行為在現階段具有超前性，尚不能要求人人都必須作出的。一旦公民作出這種行為，就會導致行政主體行政獎勵行為的發生，形成使自己受益的行政法后果。（3）行政法授權的行為。行政法授權的行為是行政法授權行政相對人有權做或不做的行為。這是行政法給予一般肯定和保護的行為。這類行為都由行政相對人自由作出，但受行政法保護。如人們依法律秩序正常進行的自主經營、信奉宗教、處分屬于自身的財產等，都是行政相對人享有各種法定權利和自由的行為。行政法授權行政相對人可以如此（也可以不如此），并保護這類行為不受他人侵害。在這里應當注意，人們常認為的“法不禁止即可為之”的公民等一方行為，并不都是行政法授權的行政相對人行為。在公民一方的行為中，有些雖屬于行政法不禁止，但也并不是予以授權的行為。如公民在社會交往中不禮貌的舉止、婚前性行為等。行政法對這類行為不禁止是因為它們對社會并無危害或危害很輕微，且通過道德譴責、社會習俗（如對不文明禮貌者斷絕與其交往）等足以控制或矯正它們，行政法不予以干預。由于行政法對公民的這類行為不予調整，因而它們不屬于行政相對人行為，而只是公民的一般社會行為。（4）行政法命令的行為。行政法命令的行為，是行政法要求必須做出的行為。這是行政法對行政相對人提出最低要求必須作出的行為。二、行政相對人行為的內容按照人們對法律行為的一般分類，行政相對人行為也可以分為實體性行為與程序性行為。實體性行為是行政相對人實現其實體權利或履行其實體義務的行為，程序性行為是行政相對人行使程序權利和履行程序義務的行為。（注：當然，行政相對人行為還可以從另外的角度分為主動行為與被動行為、權利性行為與義務性行為、合法行為與違法行為、不要式行為與要式行為等等。因本文論及的范圍所限，不予以一一展開。）行政相對人的實體性行為和程序性行為各有其內容，即行為所內含的意思和目的。以下作一簡要考察。（注：基于篇幅和典型性考慮，這里只討論行政相對人的合法實體行為和程序行為。）行政相對人實體行為所含的內容，是其自身的法定實體權利和實體義務。根據現實情況，又可以作幾種具體劃分：（1）獲取權益。獲取權益是行政相對人從行政主體獲得某種實體權益。如行政相對人得到行政獎勵、撫恤金等。行政相對人的獲益行為與行政主體的授益行為是一對互應的行為，兩種行為在內容上也有著對應關系。（2）行使權利。行使權利是行政相對人通過自己的行為實際享有或運用的權利或自由。如行政相對人對行政主體行政活動提出批評、建議的行為，其內容就是行使參與國家行政管理的權利；行政相對人接受行政指導的行為，其內容則是行使自主選擇的權利。行政相對人以其行為針對行政主體行使法定權利時，對行政主體來講則是要求其履行作為或不作為義務。（3）放棄權利。放棄權利是行政相對人以其自己行為表示放棄某種權利。行政相對人放棄權利的行為有兩種，一種是以明確的意思表示放棄，如以書面形式告之行政主體放棄某種利益；一種是以默示的行為方式表示放棄，如領取了出入境許可證后行政相對人在規定的期限、時效內不行使權利。行政相對人放棄權利能引起相應的法律后果：一旦放棄權利就不再享有，或者免除了行政主體對他的相應義務，雙方的權利義務關系歸于消滅。（4）履行義務。這是行政相對人通過自己的行為履行實體義務。行政相對人履行義務的行為有很多，從行為方式講，包括自覺主動履行、被行政主體直接強制履行、被他人代履行等。各種行為的內容都為履行其法定義務。而履行義務也有不同的種類：包括財產給付的義務；作出一定行為或不作出一定行為的義務等。在后一種情況下，行政相對人行為作出的本身，也就是行為所具有的內容。行政相對人程序行為的內容，比實體行為的內容要豐富。因為程序行為既有它獨立的價值，又有為實體服務的功能。它既要像實體行為行使實體權利或履行實體義務那樣，具有行使程序權利或履行程序義務的內容，還包括有請求某些實體權利義務的內容。如行政相對人對行政主體的申請行為，既要實現申請權本身這種程序性權利，又可能請求實現其它的程序性權利（如申請行使并實現聽證權），還可能請求實現有關的一些實體性權益（如要求獲得許可證）。行政相對人程序行為針對程序性權利和程序性義務而言，在內容上與實體行為的內容基本相同，主要包括行使、放棄程序權利和履行程序義務。對此不需多述。除此之外，程序行為所包涵的內容還會涉及請求實體權利義務、證明法律事實和法律地位。請求實現實體性的權利義務通常不取決于行政相對人自身，它往往須由行政主體作出決定。因而行政相對人這種程序行為多為請求行為。行政相對人的程序性請求行為所請求的內容主要包括：（1）請求獲得特定權利或資格。請求獲得特定權利或資格是行政相對人在認為自已符合法定條件的情況下，以申請行為請求行政主體準許其享有一般人不能具有的某種權利和資格。如申請頒發某種許可證、申請救濟金。（2）請求恢復權利或減免義務。請求恢復權利或減免義務是行政相對人在認為自己權利受到行政主體侵害或阻礙時，以其請求行為要求行政主體恢復自己的權利。如申請復議、提出申訴、請求行政賠償等等。（3）請求確認權利義務關系或法律事實。請求確認權利義務關系或法律事實是行政相對人之間為了固定某種法律關系、法律事實，或在權利義務關系發生曲扭、對某種法律事實發生爭議時，以其請求行為要求行政主體行使職權，對法律關系或法律事實的原狀予以確認和裁決。如請求公證、請求行政確認和行政裁決。（4）請求保護合法權益。請求保護合法權益是行政相對人在自己的合法權益受到他方侵害時，申請行政主體履行保護職責并懲處侵害者一方。行政相對人的證明行為所具有的內容主要是：（1）證明法律事實。證明法律事實是行政相對人主動或者應行政主體請求，以其證明行為，證實對某種權利義務關系有影響的法律事實是否存在。這種程序行為就是以證明法律事實為其內容。它通常是在行政相對人與行政主體之間或多個行政相對人之間對某種法律事實發生爭議時，行政相對人以其證明行為對法律事實的原狀予以證實。（2）證明法律地位。證明法律地位是行政相對人以其證明行為，證實某種權利義務關系是否存在以及存在范圍。它通常是因行政相對人之間或與行政主體之間對某種權利義務發生爭議，行政相對人以其證明行為對權利義務的情況予以證實。行政相對人對法律事實和法律地位的證明，與行政主體對法律事實和法律地位的確認是不同的。確認法律事實和法律地位，是行政主體行政確認行為的內容。行政確認是行政主體的職權行為，一旦作出便具有法律效力。而行政相對人對法律事實和法律地位的證明，必須審查質證，并經行政主體予以確認才具有法定的證明力。行政相對人行為作出后是否就能實現其內容，或者說是否能固定與行政主體之間的行政法律關系，這必然涉及行政相對人行為的效力問題。三、對行政相對人行為效力的認識行政相對人行為的效力，即該行為所發生的法律效果，形成的特定法律約束力。行政相對人行為常被人們忽略了效力問題，因為在傳統行政法理論中，學者們大都認為行政法律關系的產生、變更和消滅，一般由行政主體的單方意思所決定。（注：參見王連昌主編：《當代中國行政法》，重慶出版社1988年版，第21頁。）意即行政主體無需行政相對人的同意就可產生、變更和消滅雙方之間的行政法律關系。這其實是對行政相對人行為法律效力的錯誤認識，也是導致一些行政主體漠視行政相對人行為的一個根源。行政法學長期以來著眼于行政行為并只關注行政行為的效力，與人們的行政法觀念有較大的關系。控權理念下的行政法，以控制行政行為為中心，行政法的基本任務就是對行政行為進行設計并依其設計的標準進行司法審查。對此，英美許多行政法學者都有一致的論斷。