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集體土地征收法范文第1篇

中國土地所有權性質的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結構，集體土地上房屋征收補償在實踐中以《物權法》《土管法》等法律作為主要依據已不能滿足現實需要。文章通過對2011-2015年貴州省高級人民法院受理的集體土地征收補償180件二審行政案件的案由、特點、裁判理由和結果進行分析，歸納出集體土地上房屋征收補償實施中存在的不足，指出行政機關征收執法過程中存在的主要問題，并提出集體土地上房屋征收補償法治化建構中立法完善、規范執法、強化司法的路徑和重點。

關鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補償；司法審查

中圖分類號：D9233 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2016）05012208

一、問題的提出

基于房屋依附的土地所有權性質不同，現行土地上房屋征收補償制度分為國有土地上房屋征收補償與集體土地上房屋征收補償，二者法律定位①、法律依據、操作程序以及補償機制（包括標準、范圍、價值確定程序等）完全不同，形成了中國特色的房屋征收二元制。由于城鎮化步伐加快，城鎮建設用地需求加大，土地征用成為國家獲得非農建設用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對其專門立法，因而造成對于集體土地上的房屋所有權人沒有得到合理的保護。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機關采取的征收方式簡單粗暴等造成侵犯被征收人合法權益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產生大量訴訟和以及的重災區。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補償行政案件進入法院，但法院對于農村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補償程序、補償標準等問題存在不同認識，就連復議機關與司法機關、上下級法院之間也存在不同認識，該類案件存在依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的物質性矛盾、充分保障被征收人合法權益與防止被征收人濫用訴權的結構性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補償行政案件作為研究對象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點、裁判理由和結果，歸納出集體土地上房屋征收補償存在的不足，指出行政機關法律實施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規范執法、強化司法等途徑實現集體土地房屋征收與補償法治化。

二、貴州省集體土地上房屋征收補償案件的基本情況與特點

土地權利人或利害關系人對涉及農村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補償，故，重點涉及房屋征收補償相關爭議，包括責令交出土地行政決定的非訴執行、補償安置標準的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補償案件的所有二審案件數據，并對此進行了相關情況分析。

（一）案件基本情況

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補償行政二審案件180件，每年的受案數量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規劃、農用地專用的集中審批、用地人的經濟實力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數量是2011年的38倍。

2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補償行政二審案件情況見表1。

說明：數據來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國法院裁判文書網統計。

從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達到井噴狀態，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識的集體土地所有權人開始運用法律武器維護自己的權益。

第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請求在結案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機關的行政行為判決。集體土地征收補償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點的根本原因在于：案件爭議焦點在補償標準，司法審查難點在補償合理性。但是大部分進入實體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當行政機關的行政行為具有合法性但缺乏合理性時，法院對當事人的訴訟請求判決多采取予以駁回訴請的方式。因此，駁回訴訟請求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因補償標準而起?？v觀近幾年該類行政案件，當事人爭議的焦點并不在于土地征收的合法性，而在于補償數額的多少。從案件協調解決的情況看，原告雖對土地征收的合法性提出異議，但其真實目的是想增加補償的談判籌碼。補償中存在相鄰地區補償標準不同一、同一地區因人而異、搬遷簽約前后補償不同、集體土地上房屋與國有土地上房屋補償標準差異大的現象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補償糾紛案詳見貴州省高級人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區修建工業園區，對同一區域地段進行征收的補償標準高于因修建高鐵的補償標準，陸某等人要求按照補償較高的標準執行補償，但政府認為由于沒有政策依據而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時間不同、征用用途不同而補償標準不同的現狀。

（二）案件主要特點

土地房屋征收補償行政案件是目前所有行政案件中關注度較高、對抗性較強、審判難度較大的案件種類。案件數量增長快、類型較復雜，且此類案件涉及農民權益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對于省政府或國務院批準的征地行為是否可訴；司法可否進行公共利益認定；村民作為個人是否有權對征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補償的標準；“責令交出土地”的性質等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點主要是：第一，由于房屋涉及當事人切身利益，當事人對案件相當重視，與行政機關對抗性強、矛盾尖銳，容易引發。據了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當事人請的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕16號、19號、20-43號、58號、60-88號、89-93號、106-142號、146號、176-209號”行政判決書。案件當事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數的8824%。有的案件當事人還通過尋求輿論支撐，引發輿論炒作或造成網絡事件，一旦處理不當，極易形成極端惡性事件。

第二，土地房屋征收補償案件“連環訴訟”多發，往往一個問題引發多個糾紛。由于土地房屋征收補償案件與信息公開、撤銷國有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個案件會引發多個案件甚至連環訴訟。在貴州省高級人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復議申請一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕143號”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號用地批復后再向省政府對用地批復的合法性申請復議；又如王某等人訴省政府駁回復議申請三案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號”行政判決書。，由于前期王某等人申請政府信息公開而獲取了用地批復信息，王某等人對用地批復不服向省政府提起復議，省政府認為其不是利害關系人而決定對復議不予受理，法院經審查則認為由于政府之前因原告申請信息公開而向原告公開了批復，則其公開信息行為初步證明了原告與批復之間存在利害關系，則省政府以原告不是利害關系人而決定不予受理復議不當，最終判決撤銷省政府不予受理復議決定，責令其重新作出行政行為。

第三，部分案件的行政相對人訴訟法律意識淡薄。部分行政相對人對行政訴訟相關法律知識不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請求和理由不適當、復議和訴訟關系理解錯誤、時機和舉證時限不當等因素而敗訴。并且行政相對人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟卻最終因超過法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補償出現前述特點，主要原因在于有關征地拆遷的法律規范尚不健全、地方政府征地行為不夠規范、輿論氛圍和司法環境不佳、個別被征收人素質不高、補償期望值太高。

三、集體土地房屋征收補償存在的問題及原因分析

集體土地房屋征收補償實踐中產生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。

（一）征地拆遷補償法律規范不健全，司法審查依據不充分

《中華人民共和國土地管理法》第47條第4款規定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定”。通過授權方式，對土地征收的規定最終轉化為地方性法規甚至行政規章。農村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補償標準由省、自治區、直轄市規定[3]，但具體由哪一個部門規定，實踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個別地方省級人大、政府又將該項權利授權給市、縣級地方政府部門。再者，由于各地經濟發展水平不同，其對集體土地房屋征收補償標準高低無據，隨意性極大。實踐中征地補償標準“政出多門”，甚至同一地方不同鄉鎮政府規定不一，十分混亂。征收農村房屋時，除了一些宣示性的法條外，幾乎無法可依。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）只針對國有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復雜、合法建筑與違章建筑并存的特點，對其征收操作起來更加困難，問題也更為復雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對該區域房屋進行征收時，要考慮雖然其土地權屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規劃區范圍， 如仍依據農村集體土地上附著物的標準給予補償安置必然有所不妥。對此，最高人民法院行政審判庭《關于農村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關問題的答復》（法行他字〔2005〕5號）規定“行政機關征用農村集體土地之后， 被征用土地上的原農村居民對房屋仍享有所有權， 房屋所在地已被納人城市規劃區的， 應當參照《城市房屋拆遷管理條例》對房屋所有權人予以補償安置”[4]?！稐l例》頒布后，《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，該答復也隨之失效。但最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》對前述規定的精神予以了延續，其第12條第2款規定：“征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予以支持，但應當扣除已經取得的土地補償費?！?/p>

（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業利益交織，司法審查認定難

中國《憲法》及《物權法》僅規定了公益征收，將國家征收的目的限于“公共利益”。《憲法》第10條第3款規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”?！稐l例》第8條對“公共利益”列舉了6種情形：國防和外交、能源交通水利等基礎設施建設、文化市政等公共事業、保障性安居工程建設、舊城區改造、法律法規規定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對“公共利益”形成統一的認定標準，中國法律沒有對“公共利益”這一概念進行解釋和規定，征收實踐中出現了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認定標準也存在不同認識，導致裁判尺度不統一，甚至出現同區域法官對類似案件裁判的不同[6]。

（三）政府規避法律，違反法律和相關程序征收土地

第一，違規下放土地征收審批權。地方政府打著便民的旗號，將土地征收的審批權下放，如將土地審批權層層授權到轄區縣市乃至開發區或者鄉鎮，這不僅違背了《中華人民共和國土地管理法》的規定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導致開發區泛濫，出現圈占、倒賣、囤積土地的現象。

第二，地方政府為了經濟發展，在土地征收過程中變通執行相關法律法規。具體表現在：（1）以租代征。通過租賃的方式直接將農民集體土地用于非農建設。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕19號”行政判決書。。某食品廠以建鄉鎮企業為名，行個人獨資企業為實租用農村集體土地引發糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進程，先征收土地再辦理報批手續，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕6號”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對該案法院以當事人訴請不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現象確實存在。（3）化整為零?！吨腥A人民共和國土地管理法》第45條

《中華人民共和國土地管理法》第45條規定：“征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。征收農用地的，應當依照本法第44條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”規定由國務院批準征收超過35公頃基本農田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國務院批準。 一些地方政府通過化整為零的手法，或擅自調整規劃，或拆分項目多次征地，達到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕32號”行政判決書。中張某等人提出區政府征收的集體土地達到1 200畝，應該由國務院實施征收，區政府無權征收。（4）臨時改變用途。如貴州省高級人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2012〕10號”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國務院申請對省政府作出的用地批復進行裁決，國務院認定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規劃將基本農田調整為非基本農田進而批準征收，屬于規避占用基本農田應當依法上報國務院審批的行為，違反了相關法律規定。鑒于被征收土地符合現已批準的赫章縣新一輪土地利用總體規劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區搬遷項目建設，解決已破產鉛鋅礦下崗職工生計問題，目前也已經建設完畢，如果撤銷將會給公共利益造成重大損失，據此裁定確認省政府作出的用地批復合法。（4）強行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號”行政賠償調解書。，紫云縣政府因建設白云工業園標準化廠房的需要，對吳某等人所在的村組集體土地實施征收工作。紫云縣政府在強制征收土地的過程中與吳某等村民發生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請行政賠償。有的地方政府為了達到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補償協議，然后通過民事訴訟先予執行或者通過以土地儲備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機關履行協議或者法定職責，再通過行政先予執行方式達到征地目的。

（五）行政機關忽視征收補償的規范性要求

通過對近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機關敗訴原因的具體分析，發現少數行政機關在集體土地房屋征收活動中存在片面強調行政效率而忽視依法行政，片面追求經濟發展而忽視群眾利益，不注重規范程序，不注重合理性，認定事實主要證據不足，甚至超越職權、等問題。主要表現在以下幾個方面。

其一，重實體，輕程序。部分行政機關缺乏程序意識，對于行政行為必要的公告、通知、送達等程序缺失或者行為不規范，在集體土地征收的審批、公告、補償登記及確定補償方案、組織實施的幾個環節中，行政機關始終處于主導地位，而土地所有權人并沒有充分參與到征收環節中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協商。具體到實踐中，以下問題尤其突出：一是行政機關作出行政決定的形式不規范。在集體土地征收過程中，對被征收人進行補償、安置后，其拒絕交出土地的，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條規定：“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行?！奔啊顿F州省土地管理條例》第42條

《貴州省土地管理條例》第42條規定：“依法征用、占用集體土地和使用國有土地，且對當事人補償、安置后，當事人拒不交出土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請人民法院強制執行?！敝幎?，應當由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出。法律、法規對責令交出土地形式未明確規定，實踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強制力，對當事人的權利義務不產生實質性影響。根據《中華人民共和國行政強制法》第37條《中華人民共和國行政強制法》第37條規定：“經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。”、最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條規定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第45條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件……”之規定，應當采取“決定”形式責令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規范。土地征用的兩個必經程序在《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定：“征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付?！敝杏幸幎?，即地方政府對同意批準征用土地進行公告、土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。

其二，重決定，輕救濟。土地房屋征收爭議，往往背景復雜，很難案結事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機關單純關注征收決定、補償安置決定，忽視對被征收人的行政協調、行政裁決、行政復議等行政救濟請求。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養殖場訴省政府不履行法定職責上訴一案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕29號”行政判決書。 ，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，對征地補償標準有爭議，向擬定征地補償安置方案的市政府的上一級政府申請協調，省政府收到上訴人協調申請書后，有責任對此依法作出處理；收到協調申請后未予答復處理的，屬于不履行法定職責的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補償標準爭議行政協調案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕27號”行政判決書。 。

其三，重合法，輕合理。一些行政機關認為，合理性屬于自由裁量權的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對因歷時較長、居住困難、行政機關不作為或違規頒發用地規劃、施工許可手續等原因形成的房屋，是否認定為違章、改建、擴建建筑等標準混亂。近幾年受理的因征收補償背景而引發的行政機關作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號”行政判決書。 ：原告在訴請理由里便提到政府因為征地而將其房屋作為違章建筑，存在選擇性執法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔20115〕144號”行政判決書。 ，由于政府違反行政強制法相關規定而被法院撤銷決定，責令重作。

四、集體土地房屋征收補償法治化路徑

黨的十八屆四中全會提出依憲治國，建設社會主義法治國家，并指出“法律是治國之重器、良法是善治之前提。建設社會主義法治體系，必須堅持立法先行”。因新的行政訴訟法實施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補償行政案件出現井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對這180件案件的分析可以看出中國土地征收立法還不完善，行政機關違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據、規范行政執法程序、加大司法保障力度、切實維護廣大農民的合法利益成為當務之急。應當在中國《憲法》《物權法》《中華人民共和國土地管理法》等法律基礎上，構建符合發展實際的農村土地征收的法治標準，以解決當前農村集體土地征收中出現的問題。

（一）加快集體土地房屋征收補償立法進程

《中華人民共和國土地管理法》立法目的側重于維護國家整體利益、社會經濟秩序[8]，內容涉及土地所有權和使用權、土地利用、耕地保護、建設用地等土地管理基本制度。農村集體土地征收中房屋的征收與補償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規定，而不是簡單地作為土地的“附著物”進行征收補償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權益內容的法規，如《集體土地上房屋征收和補償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國土地管理法》及其《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定統一的《房地產征收法》[9]，以適用于城市房屋和農村集體土地上的房屋，實現征收主體、對象、內容、程序等全覆蓋。

法律法規完善的重點應當立足于確立合理補償原則。從對該類型案件的分析可以看出，當前激發矛盾的直接原因是補償的公平合理問題，遵循合法合理的補償原則是當務之急。一是擴大補償范圍。比如補償擴大到農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權益。二是提高補償標準。農村房屋等土地附著物、建筑物的補償應當參照適用城市房屋的市場價格補償機制，確立市場等價有償原則，縮小農村與城市房屋補償標準差距，逐步推動補償結構方式的同質化。三是拓寬補償方式。除現金補償外，也可借鑒其他國家的經驗采取通過股權或債券進行補償或替代性補償的方式。

（二）嚴格規范行政機關的征收補償行為

第一，尊重被征收人的參與權。行政機關應適用公開透明、平等參與的規范程序，進一步尊重被征收人的參與權。對于集體土地房屋征收補償行政行為，正確適用《中華人民共和國土地管理法》，參照適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》，完善手續、規范程序。充分認識程序正當原則，并充分給予被征收人在征收過程中協商談判的權利，避免程序違法。

第二，關注被征收人正當合理訴求。在注重政策原則、堅持依法補償、一視同仁的同時，要考慮被征收人基于房屋的區位價值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當訴求，根據實際情況確定適當補償。對于當前爭議比較集中的由于歷史原因或者行政機關方面原因形成的“住改商”經營性用房、違法建筑，可根據實際經營使用狀況、是否辦理營業執照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當合理補償。

第三，完善補償安置爭議的行政救濟程序。從案件分析中發現一些行政機關在對集體土地所有人進行征收補償安置時行使的程序不完善，從實質性解決糾紛的角度，重視行政協調、行政裁決、行政復議程序，發揮行政機關的自我糾錯優勢。如某村村民訴省國土廳不履行行政裁決職責的案件

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕12號”行政判決書。 ，省國土廳提出貴州省尚未明確設置行政裁決職能部門。

第四，加大信息公開力度。對這180件案件進行分析可以看出因征地補償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號”行政判決書。 中，龔某等人向開陽縣人民政府申請公開省政府關于征地補償方案的批復，雖然在一審過程中縣政府已對龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認為信息公開訴訟作為義務之訴，政府信息公開申請人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機關履行政府信息公開的法定職責。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務，開陽縣政府在法定期限內未依法及時履行政府信息公開義務，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條

《政府信息公開條例》第24條：“行政機關收到政府信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復。行政機關不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內予以答復；如需延長答復期限的，應當經政府信息公開工作機構負責人同意，并告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日?！?之規定。

（三）依法履行審判職能，在促進發展與保障被征收人合法權益中尋求平衡

在審理的集體土地房屋征收補償行政案件中，面臨依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的矛盾，需要堅持法治底線，充分發揮司法審查功能，促進政府在法治軌道上加速發展。

1從嚴“公共利益”司法審查

為克服行政機關對公共利益目的的隨意性擴大解釋，司法應對是否屬于公共利益作出審查認定，法院對公共利益認定具有審查判斷權和終局性認定毋庸置疑。實踐中，司法審查應通過嚴格的形式審查，堅持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當程序原則，保障公共利益認定的程序，保證土地征收公共利益的正當性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認定中對征地行為是否基于公共利益的需要進行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區人民政府房屋征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕7號”行政判決書。中，法院就認為區政府征收莫某等人的房屋是為了標準廠房建設，此項目所屬的貴州省高新中小企業創新園系生態科技產業園的組成部分，由相關地方政府主導實施，與貴州省的科技發展密切相關，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第8條第1款第3項的規定，政府進行征收的范圍是符合公共利益需要的。

2嚴格行政機關法律規避的審查

對于行政機關法律規避行為，應當根據是否有利于相對人權利保護、是否對相對人權利造成損害作出判定[10]。如果行政機關的法律選擇有利于維護相對人權利，體現行政行為受益性，可以予以支持。反之，對相對人增設義務、減少權利的行為則應當嚴格制約。如對于集體土地上房屋的補償標準，按照法律規定應當依據《中華人民共和國土地管理法》操作，但是如果行政機關選擇按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定的程序進行補償，按照后者規定的補償標準要高于前者，且程序更為嚴格，則在司法實踐中對于集體土地上房屋的征收補償，如政府主動參照《中華人民共和國土地管理法實施條例》進行，這屬于有利于相對人權利的行為，法院應當予以支持。

集體土地征收法范文第2篇

現將省人事廳《關于一九九七年度機關、事業單位工作人員提前或越級晉升工資檔次問題通知》（粵人薪［1998］1號）轉發給你們，請按照執行。

我市機關、事業單位1997年被市委、市政府授予“廣州市勞動模范”的工作人員，根據穗工［1995］173號文件規定提前或越級晉升工資檔次的，與本單位1997年度工作人員提前或越級晉升工資檔次同時辦理。其中，1996年、1997年連續兩年考核評定為優秀等次的，只能提前或越級晉升一個工資檔次。今后提前或越級晉升工資評定為優秀等次的考核年限重新計算。

工作人員提前或越級晉升工資檔次的，由單位填寫《廣州市機關和事業單位工作人員年提前或越級晉升工資審批表》（附后）一式三份，按隸屬關系由主管部門審核后，于1998年7月底前報同級政府人事部門。增資標準批復后，個人增資按干部管理權限審批。

各區縣房地局（土地局）、市局各有關業務處所：

為適應我市住房制度改革的需要，加快房改售房權屬審查、買賣過戶、登記發證工作的進度，現將有關事項通知如下：

一、房屋權屬審查

售房單位所售房屋的產權，房地權屬管理部門按以下規定進行審查，經審查確認后，出具確權證明。確權證明要按統一格式（見附件）并加蓋主管部門公章。

（一）已取得房屋所有權證的房屋，凡與現狀相符未發生權屬糾紛的，不再進行產權確認。

（二）新建、翻建、擴建的房屋，提交建設工程規劃許可證，可以確認產權；1984年4月10日以前建設但手續不全的，單位出具書面具結后，可以確認產權。

（三）合建、聯建的房屋，有關各方提交計委立項批復、建設工程規劃許可證及合建、聯建協議，可以分別確認產權。出地方在計委立項的，可以先確認其相應部分的產權；出資方應當以出資額為限，辦理交易手續后，可以確認其產權。

（四）集資建設的房屋，提交集資建房的批準文件、建設工程規劃許可證、集資建房協議書，可以確認產權。

本規定第（二）、（三）、（四）條在房屋產權審查確認時，申請人在1991年5月31日以前取得土地使用權，無權屬糾紛、又無法提交土地來源證明文件的，可以由申請人出具書面具結；1991年6月1日以后取得土地使用權的，應當提交土地來源證明文件。

（五）調撥及單位合并、分立沿用的房屋，應提交調撥或單位合并、分立的文件，可以確認產權；證件不全、確無權屬糾紛的，由申請人出具書面具結后，可以確認產權。

（六）交換的房屋，提交房屋產權交換協議，可以確認產權。

（七）企業改組、改制、重組發生產權轉移的房屋，提交企業改組、改制、重組的批準文件以及房屋產權移交文件，可以確認產權。

（八）1988年10月1日以前購買的商品房，提交買賣合同；1988年10月1日至1995年4月18日期間購買的商品房，提交建設工程規劃許可證、買賣合同、買賣契證；1995年4月18日以后購買的商品房，應提交商品房銷售許可證、買賣合同、買賣契證、竣工質量驗收證明，可以確認產權。

（九）1987年10月1日前購買的公有住房，提交買賣合同；1987年10月1日以后購買的公有住房，提交買賣合同、買賣契證，可以確認產權。

（十）有權屬糾紛的房屋，糾紛各方同意先向職工出售公有房屋再解決權屬糾紛并達成書面協議（包括售房價款的管理）的，有關各方提交協議后，由房地權屬管理部門書面向房改售房方案審批部門說明糾紛各方達成協議的有關情況，并附協議書。售房方案審批后，可以為購房人辦理買賣過戶、登記發證手續。

（十一）以上規定適用于國有土地上房屋所有權的確認。

1986年12月31日以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位在農村集體土地上建設、購買、受贈等房屋產權的確認，凡符合國家土地管理局《確定土地所有權和使用權若干規定》并辦理相應手續、提交有效證明文件的，可以確認產權。

1987年1月1日以后，全民所有制單位、城市集體所有制單位在農村集體土地上建設、購買的房屋，提交依法補辦集體土地轉為國有土地手續的證明文件，以及房屋建設、買賣的證明文件，可以確認產權。

二、房屋面積測算

（一）房改售房方案經批準后，售房單位可以自行測算或委托專業測繪部門對所售房屋的面積進行測算。

（二）房改售房面積應當按照有關規定進行測算，并出具房改售房面積測算書面報告，報告內容應當包括：房屋面積測算方法，整幢樓房的建筑面積，各單元（套）建筑面積清單。采用實測方法的，應當按照市房地局市房政字〔1989〕第030號文規定進行，各單元（套）的建筑面積之和應當與減去應扣除公用部位建筑面積后的整幢樓房的面積相等；采用1.333系數測算的，應當按照市房改辦、市房地局京房管改字（1992）第480號文規定進行，各單元（套）的建筑面積之和應當與用該系數測算的整幢樓房的建筑面積相等。

多產權樓房中的各產權單位可以分別采用1.333系數單獨進行房屋面積測算，只提供所測算的各單元（套）的建筑面積清單。

（三）房改售房面積測算后，只須填寫北京市房屋登記表，不再繪制房地平面圖。

三、房屋買賣過戶

（一）辦理房改售房買賣過戶手續，售房單位須提交房改售房方案批復、北京市房屋登記表、房屋買賣合同、房屋所有權證，未取得房屋所有權證的，應當提交確權證明。

（二）交易管理部門辦理買賣過戶手續均以房屋買賣合同中的房價為準，在房屋買賣合同上加蓋房改售房鑒證章。

四、房屋登記發證

（一）售房單位辦理房屋買賣過戶手續后，須提交房改售房方案批復、北京市房屋登記表、經鑒證的房屋買賣合同、房屋所有權證，未取得房屋所有權證的，應當提交確權證明，到房地權屬登記部門申請登記。

（二）登記部門審查確認后，填制核發房屋所有權證。證中只須附北京市房屋登記表，不再附房地平面圖。

五、辦理時限

自售房單位按本規定提交全部證明文件之日起，各部門應當按以下規定時限辦結：

（一）交易部門：自收件之日起20個工作日內，辦結買賣過戶手續。

（二）登記部門：自收件之日起30個工作日內向售房單位出具房屋確權證明；30個工作日內核發房屋所有權證。

六、其他事項

（一）房改售房應當由售房單位為購房人統一辦理房屋買賣過戶及登記手續。

（二）房改售房所需房屋所有權證，由市房地局加印公章及“成本價出售住宅”專用章或“標準價出售住宅”專用章后，由各區縣房地局領取使用。

（三）售房單位在房改售房后，批余部分應當按規定辦理變更登記。如果批余部分需繼續出售，登記部門應當在房屋所有權證或確權證明中注記已售出房屋情況。出具確權證明后，房屋全部售出的，不再向售房單位核發房屋所有權證。

（四）本通知中有關測量技術問題，由市房地局勘察測繪所解釋，其他問題由市房地局權屬管理處解釋。

 附件：確權證明

     確權證明

＿＿＿＿＿＿＿＿市／區／縣房改辦：

    座落于＿＿＿＿區（縣）＿＿＿＿號的房

屋＿＿＿＿＿＿＿＿幢，建筑面積＿＿平方米，

正在申請辦理房屋所有權登記，經審查房屋所有

權屬于＿＿＿＿＿＿所有。請貴辦公室辦理該

單位房改售房方案審批的有關手續。

集體土地征收法范文第3篇

【關鍵詞】房屋征收；補償標準；分析

0.引言

我國土地實行的是社會主義公有制管理，土地歸國家和集體所有，存在土地所有權和土地使用權分離的問題，進而造就了房屋征收這一特有的制度。根據土地所有人和房屋占用范圍的不同，這一制度包括國有土地上房屋征收制度和集體土地上房屋征收制度兩種[1]。隨著我國城市化的不斷擴張，城市中可以利用的土地日趨飽和，政府部門可以回收利用的國有土地也越來越少，城市的范圍逐漸向農村擴張，隨之出現了大量集體土地上房屋征收行為。但目前我國的集體土地上房屋征收中還存在法律不健全、補償混亂等問題，征收過程中的矛盾和沖突日益突出，農民的損失十分慘重。加強對集體土地上房屋征收補償的研究，并加快相關立法進程是當前農民的迫切需求。

1.集體土地上房屋征收補償標準的影響因素

集體土地上房屋征收補償標準是房屋征收補償中的重要組成部分，它和征收補償原則、補償范圍和補償方式等都有一定的關系。從宏觀角度來看，集體土地上房屋征收補償標準的影響因素主要有以下幾個方面。

1.1征收補償原則的影響

土地征收是為了滿足國家公共利益的需求，強制性取得被征收者土地房屋所有權的行為[2]。征收過程中被征收者喪失了不動產的所有權，因而承擔了比普通民眾更大的負擔，也為公共利益做出了很大的犧牲。為了保障被征收者和普通民眾之間的平衡，必須給予被征收者一定的補償。分析各國和地區立法的不同，征收補償原則可以大致分為：完全性補償、適當性補償和公平補償三類。我國現有的立法中還沒有對征收補償原則做出統一的規定，《憲法》中雖然肯定了征收補償的作用，但并沒有明確規定征收補償的原則，導致很多地方出現了征收補償原則不統一，實際使用混亂等情況。

1.2征收補償范圍的影響

很多國家和地區對征收補償范圍的規定比較寬泛，例如美國的不動產征收范圍不僅包括不動產本身，還包括不動產的附加產物和與地產相關的無形資產等。我國國有土地上房屋征收補償范圍中包括了房屋價值、搬遷損失和臨時安置補償這三個方面，可以說是立法上的一大進步。但是該立法中對土地使用權和劃撥土地使用權這兩者沒有進行區別劃分，很多學者對此存在爭議。部分學者認為，集體土地上房屋征收應該有別于國有土地上房屋征收，對集體建設中的土地使用權區別對待，如果可以無償獲得集體建設用地的使用權，對土地使用權的終止不需要進行補償，反之，就需要增加土地征收補償的金額。但筆者認為，不論集體建設用地的獲取是有償還是無償，都是用易物權的行為，征收作為剝奪他人財產權的行為，應該給予相應的賠償，并納入征收補償的范圍中。

1.3征收補償辦法的影響

我國的土地征收補償主要以多種費用的形式體現，其中征地的補償包括土地補償、臨時安置補助和農作物補償等。集體土地上房屋征收補償管理辦法主要由各級政府規定，農村地區和城市遠郊一般采用遷建安置的方式，進行宅基地建房，按照房屋拆遷成本進行補償，宅基地征收按照當地規定的征收標準。城鄉結合部和城中村一般不安排宅基地建房，主要通過實物和貨幣補償，由政府提供安置房或者被拆遷者自行購房。

2.集體土地上房屋征收補償標準的確定方法

2.1房屋價值補償標準的確定

集體土地上房屋征收中的非住宅房屋，集體建設中的土地使用權具有一定的限制流轉性，很難評估它自身的價值。可以采用區分是否搬遷重建的方法確定補償標準，需要搬遷重建的非住宅房屋，應該聘請相關專家進行重置成本評估，以確定合理的補償標準。對于提供土地重建安置的征收補償，應該由資深房地產評估機構進行房屋價值評估，評估中去除土地使用權價值的補償。

2.2臨時安置和拆遷補償標準的確定

相關法律規定，只有在征收房屋的情況下被征收者才能得到搬遷補償；只有在符合產權調用補償方式的基礎上，被征收者用于產權調換的房屋在征收時無法按期交付時才能獲得臨時安置補償。但是相關法律中對于搬遷和臨時安置的具體補償標準還沒有做出明確規定。筆者認為，搬遷費和臨時安置費在征收中支出中所占的比例并不大，聘用第三方評估機構并不經濟。對此征收者和被征收者可以協商解決，如果協商不成可以聘請專業搬家公司進行搬遷，并由征收方提供周轉房作為補償。

2.3停業停產補償標準的確定

停業停產補償是指被征收者由于房產被征收，無法正常開展業務導致的損失，這種補償和被征房屋屬于集體土地或者國有土地沒有直接關系。集體土地上房屋和國有土地上房屋的停業停產補償標準可以一致[3]。停業停產損失包括兩方面的內容，第一是由于停業停產導致被征收者失去了獲取利潤的機會，第二是征收過程中產生的費用，如儀器、設備和商品搬遷費用，以及停產期間員工的福利、工資等。補償標準應該對相關的利潤損失和必要的費用補償進行分別設定，做出停產停業效益評估的指導性規定，避免政府由于執行不當損害了被征收者的合法權益。

3.結語

加強對集體土地上房屋征收補償的研究，并加快相關立法進程是當前農民的迫切需求。國家應該針對集體土地上房屋征收中出現的問題，加強對相關立法的關注和重視。建立有法可依、公平公正的土地補償操作機制，促進國家、集體和農民三方的利益達到平衡狀態。

參考文獻

[1]王達.征收補償決定及其合法性審查[J].中國房地產，2011（21）.

集體土地征收法范文第4篇

［關鍵詞］土地征收;征地補償;趙村鄉

一、農村集體土地征收的現狀

2012年河北省定州市在其西北部開始建立唐河循環經濟產業園，在建設的過程中逐步對趙村鄉大部分村落的農用地和宅基地進行征收。趙村鄉下屬村落中趙村、新興莊、新民莊、新合莊、東甘德、西甘德、辛莊子等多個村落的農村集體土地已被征收4081畝，農民能夠耕種的土地所剩無幾。新興莊、新民莊、新合莊三個村子的全部耕地、宅基地、建設用地和其他用地已被全部征收，整個村子進行了搬遷。趙村鄉農村集體土地被征收后大部分的農村勞動力處于失業狀態。失地農民短時間內不能轉變已經失去耕地的心態，無法改變已經習慣從土地上獲取生活物資和與土地相伴的生活，面對城市生活有著陌生感，無法更好地融入城市生活。土地對于農民可以算是其基本生活條件的保障，只有擁有土地才能體會到社會保障的穩定性，但是在面對公共利益時，農民也無法不做出讓步，因此農村集體土地的征收補償和失地農民的安置是否合理，對于城市化建設、社會經濟的增長和社會和諧發展有著重要意義。

二、農村土地征收過程中存在的問題

農村集體土地征收促進了本地經濟的進一步發展，但在土地征收過程中卻出現了農民利益得不到保障的諸多問題。

(一)土地征收補償標準不合理

一是補償標準偏低。土地管理法明確指出了補償款的數額必須根據“原用途”的數倍來進行規定，但是該方法并不能完全地體現出該部分土地所具有的價值，除此之外，還給征收土地的農民的補償費設置了上限。該上限便在很大程度上損傷了農民的應得利益，在社會生活水平與物價都不斷上漲的時代，這個上限完全滿足不了農民對生活的需求，加之土地資源的緊缺以及土地價格的上漲，農民應得的補償款也應該得到相應增長才顯得合理可靠。二是補償范圍窄。雖然農村集體土地征收補嘗包括安置補助費、土地補償費及青苗補償費等等，但存在一定的不足之處，比如殘存地補償、土地可預期利益補償、臨接地補償與通損地的補償等等都是被完全忽略的，這也屬于農民利益的一部分。應該讓農民分享這種未來的增值收益，這樣才能更好地維護農民的合法權益，促進社會和諧發展。三是一次性補償制度不利于農民長遠發展。通常情況下，政府一般是通過一次性貨幣的方式來處理征地補償的問題，但隨著當前社會整體的發展，與人民生活水平與物價的上漲情況相比較，補償款的增長則顯得微不足道。農村集體土地被征收后，農民得到的土地征收補償款花完后，農民的就業問題和社會保障問題就會逐漸表現出來。

(二)土地征收補償落實不到位

由于土地補償款沒有清晰明確的分配辦法，使得鄉政府和村委會手中的權力很大，土地補償款被逐層克扣后才能發到農民手里。表面上被征收的農村集體土地的原使用權人得到了補償，實際上農民最終到手的補償款卻少得可憐。由于失地農民沒有確實證據，也不懂得如何保障自己的合法權益，無法使得自己的既得利益得到保障。

(三)失地農民不能享受完整社會保障

在土地征收之后，農民失去了土地，也就失去了基本的生活保障。加上對社會保障的不了解，以及相關制度的不完善，很多失地農民都意識不到要獲取社會保障來維護自身利益，而政府對于該方面的實施也存在極大問題。在這種情況下，失地農民處于極大的危害中，相比較其他人群，他們更加需要全面的醫療、生活等社會保障。社會保障在一定程度上可以緩解失地農民的生產生活現狀。

三、農村集體土地征收補償的對策建議

(一)建立更加合理的土地補償標準

1．具體根據農村土地使用方式進行補償。農民在正常情況下都享有農村土地承包經營權，該項權利的保障對于他們來說是十分重要的，它涉及的內容十分廣泛，比如:就業，經濟效益、社會保障等。對農民個人的承包經營權的補償標準應該考慮被征收土地的多種因素，并且借鑒已有的土地征收標準最終確定，并且土地承包經營權的補償款應該直接發放到農民個人手中。2．對相鄰農村土地的損失進行補償。通過對當今世界有關土地征收相關規定的調查可以發現，一般政府在補償款的分配上必須將周圍農民的補償額考慮進去。農村集體土地的征收影響了與被征收的農村集體土地相鄰土地的使用，使得相鄰地的利用效能減少或者不能使用。而且土地征收后會改變土地的使用方式，新的土地使用方式可能產生的噪音污染及廢水、廢氣等環境污染會造成農作物的產量大量減少，而這些農作物產量的損失是由于農村集體土地征收造成的，因此農村集體土地征收單位應該對殘留地使用權人進行賠償，而且賠償不能因為農村土地的征收導致的殘留地收益減少使得賠償減少。

(二)完善土地征收補償制度

我國當前現有的有關土地征收制度還相當不健全，特別是在補償款的相關規定上尤為欠缺，政府宣傳不到位，農民無法切實了解其補償款的分配與設定，導致很多時候農民都得不到其應有的金額。為了解決此問題，政府必須加快完善相關法律法規，同時綜合各方面因素與現存問題來制定更為健全的方式，使補償款有序合理地分配下去。1．完善土地征收補償體系。應該匯聚之前散亂的各種條文，形成系統的制度，使得土地征收的補償標準具體化、明確化，補償形式合理化，從而讓農民得到足夠的補償款，至少不會低于其未來收益。除此之外，對于其余方面的補償政府也要涉及到。目前，有關土地征收都是通過當地單位來決定的，所以在補償款的發放上必須加強管理，以避免農民利益受到傷害。加強監管措施可以通過審批、聽證等方式來進行，從而防止出現補償款減少、農民保障受損等現象。2．完善土地征收補償監督體系。在完善土地征收補償監督體系時，必須將農民、集體與其他人的利益都考量進去，讓他們之間的法律聯系得到明顯闡述。農村集體土地征收的進行會給鄉鎮一級和村集體的干部帶來巨大的利益驅使，對農民的侵害已經不僅僅是土地征收補償標準低的問題了，鄉鎮一級和村集體干部的違法行為使得農村集體土地的征收補償不能對農民形成有效的保護。因此，對各級政府官員在農村集體土地征收過程中的行為和對補償款落實到位的監管就顯得尤為重要了。在相關補償制度完善健全后，政府還要確保該制度的有序進行，否則都是紙上談兵。該制度將會對涉及的每一個環節進行監督，確保農民的權益不會受到損害，確保農民應該得到的補償款不會因為某些官員的貪贓枉法而不能拿到手。具體的監督可以是地方人大切實履行監管職能，加強土地征收補償款的分配，重視監督職能的作用等。3．完善土地征收補償制度，合理分配。農村集體土地被征收后土地補償款的合理分配是保證農村集體土地被征收的農村及農民穩定的關鍵。由于我國的特殊國情，集體土地對于農民來說是就業、生活和社會保障的根本。因此，農村集體土地被征收后對于農民的影響是致命的，可以說農村集體土地被征收后他們失去了生活的根本，但農村集體土地被征收后對于農村集體的影響卻沒有那么大。所以，在開展補償款分配的過程中，需要根據相應的原則進行分配，比如增加對失地的農民補償的比例，剩下的小部分才歸于集體，而且用法律明確規定農村集體經濟組織所得份額專款專用，應用于本集體經濟組織，具體方面可以通過為農民興修農田水利建設、引進先進生產技術、跟新品種等等提高農民生活保障。

集體土地征收法范文第5篇

關鍵詞 集體土地;房屋拆遷;補償

中圖分類號 F301.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2010)05-0118-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.019

近些年來,隨著我國市場經濟建設和城市化建設進程的加快,城市的外延也在不斷擴張,各地在“城中村”改造、經濟開發區建設中不可避免地要涉及集體土地房屋拆遷問題。由于這種房屋拆遷一方面是發生在集體土地上因而不同于傳統意義上的城市房屋拆遷,另一方面由于這種拆遷帶有“區域性”、“集中性”,因而也不同于交通等基礎設施建設中發生的那些“線性的”、“局部的”房屋拆遷。為了規范集體土地房屋拆遷行為,保護被拆遷人的合法權益,全國許多城市都出臺了雖名稱不一但目的相同的關于集體土地房屋拆遷的地方法規、規章或者其他規范性文件。從法理上看,盡管各地區經濟社會發展水平不一,但是在建設法治政府和保障老百姓合法權益等方面應當是完全一致的,因此集體土地房屋拆遷法律制度也應當遵循相同原則。依此思路,我們收集并分析了我國部分城市的地方法規、規章或者其他規范性文件,以期發現我國集體土地房屋拆遷法律制度中可能存在的問題,進而為推動該制度科學化進言獻策。

1 集體土地房屋拆遷法律制度的現狀分析

本課題共收集了國內17個城市有關集體土地房屋拆遷的立法文件,其中直轄市2個,具體為北京市政府2003年的《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》、上海市政府2002年的《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規定》;省會城市12個,具體為南京市政府2007年的《南京市征地房屋拆遷補償安置辦法》、浙江省九屆人大常委會第五次會議1998年批準的《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》、武漢市政府2003年的《武漢市征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》、昆明市政府2009年的《昆明市主城區集體土地房屋拆遷補償安置管理辦法》、南寧市政府2008年的《南寧市征收集體土地及房屋拆遷補償安置辦法》、銀川市政府1999年的《銀川市城鄉結合部集體土地征用房屋拆遷管理規定》、太原市政府2008年的《太原市人民政府關于印發太原市城中村改造管理試行辦法的通知》、合肥市瑤海工業園區2008年的《合肥市瑤海工業園區征用集體土地房屋拆遷補償安置實施細則》、貴陽市政府辦2006年的《貴陽市人民政府關于金陽新區征地拆遷和安置扶助被征地農民的暫行規定》、福州市委市政府2009年的《福州市農村集體土地房屋拆遷補償安置規定(試行)》、廣州市國土建設局2007年的《廣州市集體土地房屋拆遷補償標準規定》、沈陽市房產局1999年的《沈陽市城市中心區集體土地房屋拆遷管理辦法》;國務院批準的較大市3個,具體為青島市政府2002年的《青島市征用集體土地房屋拆遷補償暫行規定》、無錫市政府2005年的《無錫市市區集體土地房屋拆遷管理辦法》、浙江省第十屆人大常委會第二十五次會議2006年批準的《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》。基本情況概括如下:

王太高等:城市規劃區內集體土地房屋拆遷制度研究中國人口•資源與環境 2010年 第5期第一,在全部樣本中,地方法規2個,地方規章7個,其他規范性文件8個;并且有5個城市并未就集體土地房屋拆遷行為進行立法,而只是對補償安置標準作出具體規定。在我國立法工作已經來駛入“快車道”的今天,這種狀況至少說明了兩個方面的問題:一是長期以來我國公民的個人財產權益不被重視,尤其是當發展地方經濟和加快城市建設同保護公民財產權益發生沖突時,后者往往自然地被認為要服從前者。二是在處理農村問題與城市問題過程中仍然存在著“厚此薄彼”作法,即對于城市房屋拆遷工作高度重視,而同樣是房屋拆遷,若發生在農村或農民身上,則顯得“漫不經心”。

第二,就立法的內容和適用范圍來看,各地也不相同。有的地方對集體土地房屋拆遷作出統一規定,如北京、上海等地立法不僅適用于城市規劃區內的集體土地房屋拆遷補償,而且適用于其他地區因國家建設征收集體土地引發的房屋拆遷,甚至“因農村建設占用集體土地拆遷房屋”的,也同樣適用;多數地方則是對城市規劃區甚至是開發區的集體土地房屋拆遷制定專門規范,如杭州、寧波、南京、合肥、貴陽等;有的地方如福州、廣州、沈陽、廈門等地僅僅對征地拆遷后的補償安置作出明確規定,并不涉及征地、拆遷等問題。由于征地拆遷既涉及到對集體所有土地的征收,也涉及到對農民自有房屋的征收和拆遷,因而既有征收集體土地、城市房屋拆遷的共性,也有區別于兩者的特點,特別是考慮到城市規劃區內集體土地房屋拆遷給農民帶來的實際影響,如耕地的全部或絕大部分喪失、農民身份乃至生活方式的改變等,因而對這種征地拆遷進行單獨立法有其積極意義。至于北京、上海之所以“籠統”地立法,應該與其“直轄市的身份”有關。需要說明的是,補償標準、安置方式帶有很強的政策性,并且應當隨著經濟社會情況的發展變化及時進行修改和調整,但是由于其往往征地拆遷矛盾最為集中、也是老百姓最為關注的的問題,因而各地通常也都是政府而不是政府職能部門來制定補償安置辦法。值得注意的是,南京、福州等采取政府職能部門制定、再由市政府批轉的方式,既保證了補償標準、安置辦法的能夠及時調整,也不失權威性。當然,福州由市委、市政府聯合批轉的作法,雖然體現對地方黨委對征地房屋拆遷補償安置工作的重視,但也有黨政不分之嫌。

第三,就補償方式而言,除貨幣補償外,各地基本上都規定了“實物補償”。而“實物補償”又有“統拆統建”、“劃地自建”、“產權調換”、“遷建”、“房屋安置”等多種形式。從社會主義新農村建設和加快我國城市化建設進程的角度看,“統拆統建”相對于劃地由農民自建具有明顯優勢,其弊端則在于如何幫助和解決那些經濟困難家庭的資金困難;從實踐來看,“遷建”存在自建和統建兩種可能,基于前述理由及立法應當明確、避免歧義之考慮,“遷建”作為安置補償的方式并不可取;相對于“房屋安置”而言,“產權調換”的內涵更明確,不致產生歧義。

第四,長期以來,由于我國立法存在征收、征用兩個概念誤用的問題,因而各地的立法也不免帶有這種痕跡。例如北京、杭州等地的立法在涉及集體土地房屋拆遷中的征收時所使用的概念則為“征用”。但是隨著2004年憲法修正案的通過,地方立法一般都能區分并正確使用“征收”這一概念了。不過昆明市2009年制發的規范性文件仍然使用的“征用”概念,這說明在我國地方立法的過程中,還需要進一步加強對國家立法政策及上位法的學習和研讀,以進一步減少直至避免地方立法可能出現與上位法不一致或沖突情形的發生。

2 集體土地房屋拆遷的前提:集體土地所有權是否征收無論是“城中村”改造還是開發區建設,集體土地房屋拆遷實際上涉及到兩個標的物所有權的變化:一是房屋所有權的變化即私人所有房屋的征收,二是集體土地所有權轉變為國有土地所有權即農村集體土地的征收。從各地立法來看,對于這兩種征收的處理大致為兩種模式三種情形:一種模式是征收房屋必征收土地,具體又分兩種情形。一是土地征收是房屋征收的前提,這種情形下的集體土地房屋拆遷并不涉及征收土地的補償;二是土地征收與房屋征收同步完成,即征收集體土地上私人所有房屋的同時,也征收集體所有的土地。在這種情形下,對集體土地房屋拆遷補償的同時還要對被征收土地予以補償。第二種模式是只征收房屋而不涉及房屋所依附土地的征收,即在拆遷前后房屋所依附的土地皆為“集體性質”,因而這里的拆遷補償只涉及私人所有房屋征收而不涉及集體土地,自然也就不存在對土地的征收補償了。

從某種意義來看,兩種模式并無優劣之分,但是從提高立法的科學性和加強土塊資源管理和控制的角度看,前一種模式不僅有助于凸顯集體土地房屋與城市房屋拆遷的差別,而且也符合財產權保護法理和國家對土地資源的合理規劃和嚴格管理:首先,從集體土地房屋拆遷的直接目的來看,是為了獲得土地使用權。因此這里不僅涉及房屋所有權、土地使用權的征收補償,而且還涉及到集體土地所有權的征收補償。而后一種模式顯然只涉及土地使用權和房屋所有權的征收補償,這樣一來不僅集體土地所有者的權益悄然流失,而且征地房屋拆遷與城市房屋拆遷制度的差別也被抹殺了,相應地單獨進行這種立法的必要性也就不存在了;其次,從各地的立法來看,由于集體土地房屋拆遷人通常都是用地單位,而《土地管理法》明確規定,建設用地只能使用國有土地,這樣在后一種模式下,拆遷人即用地單位實際上就成了集體土地、及房屋的征收人,這顯然不符合財產權保護法理。最后,由于前一種模式實行 “拆遷必征地”,因而既體現了財產權保護法理,也符合國家的土地政策,并有助于控制實踐中亂占土地、以及其他規避土地管理法嚴格控制土地征收權的行為。我們在調查中發現,不少地方往往就是利用后一種模式即只拆遷不征地來規避國家的征地制度及對用地指標的嚴格限制。

3 集體土地房屋拆遷許可

由于征收并不等同于拆遷,因此在征收的基礎上,還通過拆遷許可制度加強對被拆遷人的權益的保護。從各地的立法來看,對于拆遷集體土地房屋是否設定相應的許可有兩種不同的做法。

在少部分城市如北京、杭州、寧波等地,地方立法明確規定,拆遷集體土地房屋必須申領許可證。該規定體現了對房屋產權人的權益的重視,但也存在以下問題:第一,缺乏公共利益需要這個前提。由于拆遷許可實質上是對房屋的征收,因此應當以公共利益需要為前提,而相關立法均無此規定。第二,與《行政許可法》存在沖突,例如,省級人民政府的規章只能設定“壽命”不超過1年的臨時行政許可,這樣北京市的規定就面臨效力問題;而杭州的立法只設定拆遷許可而不規定許可條件,寧波分別通過地方性法規、規章設定拆遷許可條件的做法,明顯不符合設定行政許可必須同時設定許可條件的規定。第 三,許可實施主體的“級別”太低,如北京為房屋所在地的區、縣國土房管局,杭州為市土地管理部門、寧波為縣級人民政府。顯然,在發展地方經濟和城市建設已經成為城市重中之重的背景下,這樣的行政許可實施是難以發揮“防火墻”作用的。

其他城市無論是在《行政許可法》施行之前或者之后通過的地方立法,均未設定集體土地房屋拆遷許可,這不僅實際造成了政府可以隨意“剝奪”公民合法房產的局面,而且對照城市房屋拆遷許可證制度,這種作法也明顯違背了比例原則。造成這種狀況原因,或許是所謂出于“房隨地走”的考慮,即既然集體土地已經被征收,那么地上的房屋自然也就同時被征收了。我們認為,這種作法不僅在法理沒有依據,而且與我國目前征地房屋拆遷的實際狀況也不相符。因為土地、房屋這種兩種標的物分屬不同的權利主體,因此對集體土地所有權的征收并不當然意味著對作為私人財產的房屋的征收,反之亦然。而在實際生活中,在城市規劃區內,無論是開發區建設還是城中村改造,都是逐步完成的,并不存在征地的同時一并完成房屋的征收。

4 集體土地房屋拆遷法律關系

集體土地房屋拆遷往往涉及征收法律關系、拆遷法律關系、補償法律關系、監督法律關系。從操作層面看,這些法律關系的主體并不完全是重合的,在各地的立法中也存在一定的差別,因而需要給予必要的關注。

在現代民主法治國家,征收是國家強制取得私人財產的重要手段,因而征收權是國家權力的重要內容,也是財產權的外在限制。在征收法律關系中,征收人只能是國家(具體可以表現為作為國家代表的特定行政機關),被征收人為財產權人,包括所有權人和用益物權人。從上述各地的立法來看,由于集體土地房屋拆遷要么有一個預設的前提即征收已經完成,要么并不涉及征收,因而在集體土地房屋拆遷法律制度一般并不對征收法律關系作出規定。我們認為,這種作法雖然簡單甚至還有一定的合理性,但是也容易造成拆遷人就是征收人的誤解,這種錯誤甚至已經影響到了立法文本,如南京市規定,“拆遷人,是指征(用)地單位”。顯然,將拆遷人規定為用地單位問題不大,但是若將拆遷人視為征地單位就犯了原則性錯誤了。而在另一種模式即不征收集體土地僅征收拆遷房屋的做法中,問題同樣存在:用地單位征收進而拆遷農民的房屋依據是什么?難道僅僅因為用地單位要給予相應的補償和安置就可以農民依法建造的合法房產嗎?

拆遷法律關系是指因拆遷除集體土地房屋行為而形成的法律關系,其主體為拆遷人和被拆遷人。從各地的規定來看,被拆遷人是指被拆遷房屋及其附屬設施的合法所有人,這一點是完全一致的,但拆遷人則存在明顯差別:多數地方規定用地單位就是拆遷人,但杭州市規定拆遷人為“取得集體所有土地房屋拆遷許可證的建設單位和個人”、寧波市規定拆遷人為“各縣(市)、區人民政府設立或者指定的實施集體土地房屋拆遷工作的機構”、無錫市的拆遷人則為一個固定的專門機構,即“市人民政府房屋拆遷管理機構”。我們認為,拆遷法律關系的產生實際上有一個前提即對房屋的征收已經完成,因而無論是規定用地單位還是專門的政府機構為拆遷人都不存在原則性錯誤,但是比較而言,由專門的政府機構擔當拆遷人更具科學性和可行性。因為規定用地單位為拆遷人基本上是沿用了《城市房屋拆遷管理條例》的思路,雖然保證了我國拆遷法律制度的內在統一,并且也注意到了拆遷人與征收人的差別,但是由于拆遷帶有某種程度的強制性,特別是用地單位的利益與拆遷息息相關,因此將用地單位這樣一個民事主體規定了拆遷人不僅與其身份存在某種程度的沖突,也不符合正當程序的理念。因此,我們贊成由政府指定一個專門的機構擔當拆遷人角色,從行政法理論上講,這相當于一個行政委托,從操作層面看,既便于拆遷人專門處理復雜的拆遷事務,又避免了政府直接介入拆遷可能造成角色錯位和相對人的抵觸情結。值得注意的是,南京的做法頗有新意,該市一方面規定拆遷人為“征(用)地單位外”,另一方面規定了“拆遷實施單位”,即“各區政府指定的實施征地房屋拆遷工作的具體部門”,這樣既保證了拆遷人與補償法律關系中補償人身份的一致,也避免用地單位直接走在拆遷第一線可能帶來的利益沖突和矛盾。

就實踐來看,無論是城市房屋拆遷還是集體土地房屋拆遷,其矛盾的焦點往往是補償方案,其中又以補償范圍、補償標準最受關注。我們認為,盡管補償法律關系因征收(拆遷)而生,但是兩者存在一定的差別:征收、拆遷法律關系多以強制性為表征,而補償法律關系更應該體現其平等性。從各地的規定來看,無論是拆遷人自己拆遷還是委托有資質的其他主體進行拆遷,補償主體一般均為拆遷實施主體自身,并且各地通常都以規范性文件的形式對補償范圍及標準作出統一規定,因此盡管各地均規定補償方案要報有關政府部門審批并公示,但是該方案的形成多帶有單方性,缺乏被拆遷人的有效參與,因而容易引起被拆遷人的質疑甚至是抵觸。因此,為了切實維護被拆遷人的合法權益,提高補償方案的可接受性,進而減少甚至化解拆遷中矛盾和糾紛,我們認為,應當建立起被拆遷人參與補償方案形成的機制,即拆遷方案、補償安置方案的形成過程中充分聽取被拆遷的意見,充分尊重和最大限度地滿足被拆遷人的權利訴求,甚至是通過被拆遷人的參與,減少和避免行政機關從中漁利的可能[1]。從長遠來看,補償安置方案應當由用地單位和被拆遷人平等協商的方式形成,而眼下可以在不改變補償方案單方形成的基礎上,但將被拆遷人參與拆遷的過程提前,尤其是拆遷人在報批補償安置方案之前,應當廣泛聽取被拆遷人的意見和建議,并在形成補償安置時充分考慮這些意見和建議。

監督法律關系由于征地房屋拆遷涉及多個不同利益主體,因此各地的立法均十分注意對征房屋拆遷的監督。而監督主體則包括市人民政府、開發區政府、國土、房產、建設等行政機關,值得注意的是,南京市除規定國土資源局對征地房屋拆遷補償安置工作實施監督管理外,還成立了集體土地房屋拆遷管理辦公室這一專門機構負責日常管理工作。考慮到政府工作的全面性和征地拆遷工作的復雜性,由政府具體職能部門或者成立專門機構司職監督職責無疑有助于提高監督工作的針對性和有效性。

5 集體土地房屋拆遷中爭議及解決

從實踐來看,集體土地房屋拆遷中的爭議主要有以下幾種:

實施拆遷許可的行政機關與許可申請或者被拆遷人間的爭議。拆遷人要進行拆遷應當首先獲得相應行政機關的許可。行政機關只有經過審查認定拆遷人完全符合法定條件的情況下才能拆遷許可證,否則被拆遷人作為與該許可有利害關系的第三人有權依法提起行政訴訟。需要說明的是,由于很多地方立法并未規定拆遷許可制度,因而被拆遷人似乎還很難提起這樣的訴訟。

補償安置方案裁決機關與申請人或者被申請人間的爭議。各地立法一般都規定,拆遷人(拆遷實施單位)與被拆遷人達不成拆遷補償安置協議時,可以申請有關行政機關裁決。該裁決制度進一步說明,補償安置協議應當建立在當事人雙方平等協商的基礎上。在這里,行政裁決只是一個備用手段,即在被拆遷人要價太高、拆遷人難于以接受,或者拆遷人出價太低、被拆遷人無法接受的情況下,才會由行政機關依申請進行居中裁決。試想,如果補償安置協議本身就是單方的、強制性的,還有拆遷裁決制度存在的必要嗎?由于行政裁決是典型的具體行政行為,并且行政訴訟中也有附帶審理民事爭議的制度,因此從節約司法資源,提高拆遷效率的角度考慮,有些地方如南京等通過引導拆遷當事人運用行政復議或者行政訴訟“一攬子”解決該種爭議的做法值得肯定。

行政行為違法賠償訴訟。在征地拆遷中可能出現的行政違法行為包括行政許可違法、行政裁決違法和強制拆遷違法。因此產生的爭議,適用侵權賠償訴訟的一般規定。這里的問題在于,被拆遷人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,如何組織強制拆遷?例如南京規定,“被拆 遷人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由被拆遷房屋所在地的區人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由拆遷實施單位依法申請人民法院強制拆遷。”譬開法院強制執行情形,由于行政強制執行的依據是行政裁決,為何在由“市國土資源局”裁決的情況下要由區人民政府責成有關部門強制拆遷?區人民政府能責成市國土資源局強制拆遷嗎?

6 結 論

基于以上研究,我們就城市規劃集體土地房屋拆遷補償制度的完善提出以下幾點建議:

第一,考慮到國務院將出臺的《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》立法思路 及制度的連續性,城市規劃區內集體土地房屋拆遷宜單獨立法,并且在保留由城市政府或者政府職能部門制定補償安置標準的前提下,應當通過地方法規予以規定,以凸現對公民合法財產權的尊重。

第二,在先征地后拆遷模式的前提下,突出征收為房屋拆遷前提的觀念,并通過拆遷許可規范房屋拆遷行為。2001年國務院《城市房屋拆遷管理條例》第7條規定:“申請領取房屋拆遷許可證的,應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:……經審查,對符合條件的,頒發房屋拆遷許可證。”該規定意味著,在房屋仍然為他人合法所有的情況下,拆遷人就能取得拆除房屋的資格了。顯然,這是與《憲法》的規定相抵觸的。因此,在集體土地房屋拆遷立法中應當杜絕這種情況,并在明確規定征收的前提下,建立并完善集體土地房屋拆遷許可證制度。依據《行政許可法》的要求,該許可也應當通過地方性法規而不是規章規定。

第三,在實行拆遷人與拆遷管理人分離的基礎上,進一步區分拆遷人與征收主體、用地單位及補償主體的不同。從《城市房屋拆遷管理條例》第4、13、22條的規定來看,存在著將補償主體定位為拆遷人,將拆遷補償關系界定成民事法律關系的錯誤。因此,立法中應當理清集體土地房屋拆遷所涉及的多重法律關系,明確不同主體在相應法律關系中的權利和義務,才能提高集體土地房屋拆遷立法的科學性和完整性,并為最大限度地減少和有效化解集體土地房屋拆遷爭議奠定堅實基礎。

第四,在明確補償為征收前提的基礎上,進一步完善征地拆遷補償矛盾協商解決機制,尤其是拆遷補償中的公眾參與制度、爭議解決的訴訟機制,進一步提高爭議解決機制的針對性、實效性。

參考文獻(References)

[1]程潔. 土地征用糾紛的司法審查權[J]. 法學研究,2004,(2).[Cheng Jie,The Judicial Review Power on the Disputes of the Expropriation of Lands[J] . Cass Journal of Law,2004,(2).]

On the House Demolition on Collectiveowned Land Within Urban Planning Area: Based on the Analysis of Regional Provisions

WANG Taigao1 YAO Jun2 ZHAO Jie2 ZHAO Jian2

(1. Law School of Nanjing University,Nanjing Jiangsu 210093,China; 2 .Office of Nanjing Municipality of

Houses Demolished on Collectiveowned Land, Nanjing Jiangsu 210008,China)