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土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文第1篇

論文關鍵詞 出嫁女 土地 權(quán)益保護

婦女土地權(quán)益保護問題由來已久，主要表現(xiàn)為農(nóng)村婦女未能獲得法律規(guī)定的完整的土地權(quán)利。盡管法律上男女早已獲得了平等地位，但事實上這種平等并未完全實現(xiàn)，由于種種原因，婦女權(quán)益受到侵犯的情況時有發(fā)生。本文以廣東“出嫁女”為視角，通過分析農(nóng)村出嫁女土地權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象，剖析出嫁女權(quán)益的法律保護與傳統(tǒng)思想觀念沖突的深層原因，以便探討如何在地方立法層面做到保護出嫁女權(quán)益，為解決出嫁女權(quán)益糾紛開拓新思路，實現(xiàn)男女平等。

一、出嫁女的概念

“出嫁女”是一個帶有廣東地方特色的典型詞匯，其外延非常廣泛。狹義的出嫁女專指與本村以外的男子結(jié)婚、戶口仍留在本村的婦女。廣義的出嫁女還包括嫁入本村、戶口也遷入的“嫁入女”，離婚或喪偶的出嫁女，招郎入戶的出嫁女，以及上述人員的子女等。

二、出嫁女土地權(quán)益受侵害的表現(xiàn)

（一）出嫁女的土地承包經(jīng)營權(quán)失去保障

根據(jù)我國《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《婦女權(quán)益保護法》等法律和行政法規(guī)，出嫁女與其他村民一樣享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、村集體經(jīng)濟收益分紅權(quán)和土地征用補償款分配權(quán)等土地權(quán)益。然而在現(xiàn)實生活中，“增人不增地，減人不減地”的土地政策導致了農(nóng)村婦女在出嫁后土地承包權(quán)等權(quán)利被剝奪。

（二）出嫁女的繼承權(quán)受損

根據(jù)《中華人民共和國繼承法》第十條規(guī)定，子女為第一順序的繼承人。但在實際生活中，由于受傳統(tǒng)觀念的影響，女子結(jié)婚后，就理所當然地喪失了對其父母遺產(chǎn)的繼承權(quán)。在農(nóng)村，村民大多奉行“養(yǎng)兒防老”的思想意識，贍養(yǎng)老人的義務主要由兒子承擔，因此，父母去世后留下的遺產(chǎn)只由兒子繼承。對此，女兒也沒有行使自己繼承權(quán)的意識。

（三）出嫁女的戶口遷移權(quán)受限制

由于目前農(nóng)村戶口利益優(yōu)厚，經(jīng)濟發(fā)達村的出嫁女不愿意把戶口遷到其它地區(qū)。因此，本村出嫁女的戶口沒有遷出，嫁入本村的出嫁女又不斷增加，在利益分配時就“僧多粥少”，村民們認為自身的利益減少了，所以排斥出嫁女。有的地方甚至要求與外村男子結(jié)婚的本村婦女，結(jié)婚登記時需交納一定的限期遷出戶口的押金，到期不遷出戶口的，扣除繳納的押金，本人及子女不再享受村民的一切待遇。

（四）出嫁女的股份分紅權(quán)及集體福利被剝奪

發(fā)達地區(qū)出嫁女大多數(shù)權(quán)益受限制都是通過股份分紅的形式表現(xiàn)出來的，村委會以通過表決股份分紅方案的形式，限制或者剝奪出嫁女的股份分紅權(quán)，并且很多村在農(nóng)村合作醫(yī)療、外出旅游等集體福利上，限制或剝奪出嫁女享受該福利。

三、廣東省出嫁女權(quán)益保護的地方立法成果及存在的不足

（一）廣東省有關出嫁女權(quán)益保護的地方立法成果

1.遵循上位法，地方立法保駕護航

根據(jù)上位法的精神及結(jié)合廣東省自身社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，2007年廣東省人大常委會審議并通過了《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》，廣東省各市縣也根據(jù)該《辦法》制定了相關地方婦女權(quán)益保障條例和政策性規(guī)范文件，并有部分條例和文件已涉及到了出嫁女權(quán)益的保護，如南海的《關于推進農(nóng)村兩確權(quán)，落實農(nóng)村“出嫁女”及其子女合法權(quán)益的意見》（簡稱11號文）等等。

2.政府牽頭，成立專門維權(quán)機構(gòu)

為保障地方立法條例落實到位，廣東省部分地區(qū)還設立專門機構(gòu)負責保護婦女權(quán)益條例的具體實施，如《珠海市婦女權(quán)益保障條例》規(guī)定成立婦女事務咨詢委員會，成員為政府相關部門負責人、婦女事務領域?qū)I(yè)人士、社會組織和市民代表，職責是向政府提供涉及婦女權(quán)益的法規(guī)、規(guī)章和政策制定和實施的意見和建議，并做好政府相關政策的解釋工作?；葜菔幸哺鶕?jù)本市情況也設立惠州市農(nóng)村出嫁女權(quán)益保障工作領導小組負責出嫁女權(quán)益保護的各項事務。

3.戶口遷移權(quán)利保護

《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》第二十四條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的婦女，結(jié)婚后只要戶口仍在原所在地，或者離婚、喪偶后戶口仍在男方家所在地，并履行相關義務，本人及符合政策生育的子女，仍然享有和其他人平等的權(quán)益。

4.開展農(nóng)村股份合作制改革

深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)濟制度必須適應經(jīng)濟市場化不斷發(fā)展的趨勢，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式，建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。

5.“兩確權(quán)”與“五同”并舉

南海區(qū)委、區(qū)政府出臺的《關于推進農(nóng)村兩確權(quán)，落實農(nóng)村“出嫁女”及其子女合法權(quán)益的意見》，首次提出要貫徹男女平等原則，按照“五同”原則進行股權(quán)配置。按照文件要求，在“兩確權(quán)”的過程中，要全面檢查和清理農(nóng)村股份章程，剔除違法違規(guī)條款。

（二）廣東省有關出嫁女權(quán)益保護方面存在的不足

出嫁女權(quán)益問題情況十分復雜，牽涉眾多村民利益，解決起來難度較大，盡管各級政府和相關部門利用調(diào)解、行政等手段為解決出嫁女權(quán)益問題做出了一定的努力，但是處理效果不盡人意，仍存在許多不足之處，如：

1.違法的村規(guī)民約過多，難以徹底清理

部分村民片面理解《村民委員會組織法》，過分強調(diào)村民自治，認為“村民自己的事情自己管理”，忽略了“依法”的原則，盡管他們知道這些規(guī)定與有關法律相悖，但由于它符合農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念和風俗習慣，保護了其他村民的經(jīng)濟利益，受到當?shù)卮蠖鄶?shù)村民的擁護。如果突然大面積清理這樣的違法村規(guī)民約，會觸及眾多村民的既得利益，可能會引發(fā)更多社會不安定因素，因此要徹底清理違法村規(guī)民約難度較大。

2.出嫁女權(quán)益保護的對象不明確

出嫁女的自身情況非常復雜，有的婚后戶口掛在娘家，但本人不在本村居??；有的戶口和居住地均在本村，但沒有承包地；有的婚后戶口、居住地和承包地都在本村。究竟哪些出嫁女才有權(quán)利享受村集體經(jīng)濟收益？目前都沒有明確的法律依據(jù)。

3.出嫁女權(quán)益保護的法律體系缺失

目前，涉及出嫁女的法律法規(guī)和規(guī)范性文件主要包括《憲法》、《婦女權(quán)益保障法》、《土地承包法》、《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》、南海的《關于推進農(nóng)村兩確權(quán)，落實農(nóng)村“出嫁女”及其子女合法權(quán)益的意見》、《珠海市婦女權(quán)益保障條例》、《東莞市農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織股東資格界定辦法》、《惠州市農(nóng)村出嫁女權(quán)益問題專項治理方案》等等，對出嫁女問題作出具體規(guī)定的大多數(shù)是條例和規(guī)范法文件，甚少法律對出嫁女權(quán)益保護問題作出具體規(guī)定，因此各地方規(guī)定會參差不齊，沒有很好地把各地方先進經(jīng)驗結(jié)合起來作出統(tǒng)一規(guī)定。

4.司法救濟系統(tǒng)不完善

目前由于法律規(guī)定的不完善，出嫁女維權(quán)事件在立案層面就出現(xiàn)了很大問題，作為民事案件，法院認為村委會與村民之間不是平等主體關系，不予受理；而作為行政案件，村委會是自治組織，沒有行政主體的資格，法院也不予受理。因此導致許多出嫁女投訴無門，出嫁女重復上訪、集體上訪不斷發(fā)生。

四、出嫁女權(quán)益保護的對策

（一）加強法制建設，完善法律法規(guī)

廣東省各市區(qū)應根據(jù)上位法及自身的實際情況，制定相應的法律法規(guī)和政策性規(guī)范文件，針對出嫁女權(quán)益保護問題作出更為詳細、具體的說明和闡述。另外還可在相關法律中制定對侵犯出嫁女合法權(quán)益的行為人或組織的處罰規(guī)定，并使之具體化，提高可操作性。

（二）制定村規(guī)民約備案和審查監(jiān)督條例

制定村規(guī)民約備案和審查監(jiān)督條例，未經(jīng)備案不具備法律效力。同時，防止地方立法與現(xiàn)行國家法律法規(guī)沖突，規(guī)定將清理和糾正村規(guī)民約及集體組織章程中歧視、侵害出嫁女權(quán)益的條款，確保村規(guī)民約及集體組織章程不與國家法律、政策相抵觸。

（三）通過立法推行農(nóng)村股份合作制

依據(jù)“生不增、死不減，進不增、出不減，可繼承、可轉(zhuǎn)讓”的原則，在清產(chǎn)核資的基礎上，將集體資產(chǎn)量化為一定量的股份，然后按照一定的條件將股份分配給具有股東資格的村民。同時在配股的過程中，取消了男女差別，主要根據(jù)戶籍、年齡、貢獻等條件進行配股，股份固化后，股東永遠享有股權(quán)，不因生產(chǎn)、生活的變化而變化，是徹底解決出嫁女問題的辦法之一。

（四）地方立法應注重保護出嫁女政策參與權(quán)

出嫁女維護自身權(quán)益的力量也是至關重要的，因此可以通過立法保護出嫁女參與村民自治的權(quán)利，保障出嫁女在農(nóng)村重大事項決策中的參與權(quán)，改變現(xiàn)有立法層面中缺乏出嫁女權(quán)益代表的情況，通過法律保護女性的政策參與權(quán)，出嫁女群體才能真正參與自身權(quán)益政策法規(guī)的制定中，才能激發(fā)出嫁女群體積極參與地方立法決策的各項工作的熱情。

（五）通過立法明確規(guī)定出嫁女權(quán)益專門機構(gòu)的權(quán)限

由于女性其特殊的社會地位，往往很難有廣泛影響力的權(quán)益代表，《廣東省實施規(guī)定》等廣東一系列立法中，對于維護出嫁女權(quán)益的責任方有了更加明確的規(guī)定，即由婦聯(lián)主導的兼有政府各個涉事部門組合的維權(quán)小組，故此筆者認為，地方立法保護出嫁女權(quán)益，不僅要設立專門的工作小組，還應該讓小組工作有法可依，通過立法明確規(guī)定其日常事務及行政權(quán)限，該工作小組才能成為出嫁女權(quán)益保障的代言人，從而建立起一套完善的出嫁女女權(quán)益保障制度。

（六）完善司法救濟系統(tǒng)，暢通救濟渠道

借鑒南海建立“行政引導為主，司法強制為輔”的解決出嫁女問題的處理原則。首先由符合資格的出嫁女及其子女向鎮(zhèn)政府申請裁定，鎮(zhèn)政府核實后作出行政處理決定書，村民小組如果在規(guī)定期限內(nèi)既不執(zhí)行也不提起復議或訴訟，鎮(zhèn)政府就可申請法院強制執(zhí)行，一旦進入司法程序，法院在認定政府的行政處理決定合法后，將按強制執(zhí)行有關程序使生效的行政處理決定得到及時有效執(zhí)行。

土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文第2篇

山東省生態(tài)補償條例草案第一條 為進一步加強全省重要生態(tài)功能區(qū)的保護，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進生態(tài)文明建設，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱的生態(tài)補償，是指按照誰保護誰得益，誰受益誰補償，誰損害誰賠償?shù)脑瓌t，因生態(tài)環(huán)境保護而喪失發(fā)展機會的單位與個人應獲得補償，生態(tài)環(huán)境受益單位與個人應對生態(tài)保護進行補償，利用生態(tài)環(huán)境和自然資源的單位與個人必須對其所造成的生態(tài)損害進行補償。

第三條 各級人民政府應當發(fā)揮主導作用，完善生態(tài)補償政策，引導社會各方參與生態(tài)補償機制建設，逐步建立多元化的籌資渠道和市場化的運作方式。

現(xiàn)階段應當充分發(fā)揮各級財政資金在生態(tài)補償機制建立中的主導地位，逐步增加公共財政投入力度。

縣級以上人民政府應當整合現(xiàn)有專項資金的使用，將水、土地、礦產(chǎn)、森林、環(huán)境等各種環(huán)境資源收費中一定比例用于生態(tài)補償。

第四條 生態(tài)補償資金的受償者包括被劃為自然保護區(qū)、生態(tài)公益林、飲用水水源保護區(qū)等保護地的集體土地的所有者或依法承包者、國有土地的依法經(jīng)營者或承包者，以及其他由于生態(tài)保護需要而使發(fā)展受到限制的區(qū)域內(nèi)的單位和個人。

生態(tài)補償費的支付者包括受益于生態(tài)環(huán)境的單位和個人，以及損害生態(tài)環(huán)境的單位和個人。

第五條 生態(tài)補償采用財政轉(zhuǎn)移支付補償、居民民生補償和直接權(quán)益損失補償、生態(tài)公益林管護補償?shù)确绞健?/p>

財政轉(zhuǎn)移支付補償是對因保護生態(tài)環(huán)境而導致財政損失的各市縣政府進行補償，重點用于生態(tài)環(huán)境建設與保護、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。

居民民生補償是對因生態(tài)保護需要而使發(fā)展受到限制的區(qū)域內(nèi)的居民進行補償，重點用于醫(yī)療、社保等涉及民生方面。

直接權(quán)益損失補償是對被劃為自然保護區(qū)、生態(tài)公益林、飲用水水源保護區(qū)等保護地的集體土地的所有者或依法承包者、國有土地的依法承包者進行的補償。

生態(tài)公益林管護補償是指在目前國家森林生態(tài)效益補償基金的基礎上，為加強生態(tài)公益林的管護，對生態(tài)公益林的管護與經(jīng)營新增的補償。

第六條 財政轉(zhuǎn)移支付補償資金依據(jù)各市用于建設自然保護區(qū)、荒山治理、流域治理、保護水源地等財政投入及其轄區(qū)內(nèi)重點生態(tài)公益林面積以及空氣、水污染指標等進行分配。適當加大對偏遠地區(qū)、財政困難地區(qū)的生態(tài)建設補償力度。

第七條 居民民生補償資金由省財政行政主管部門按照劃入生態(tài)功能保護區(qū)內(nèi)的人口數(shù)，以人均每年 元的標準，按年度撥付給各市財政。由各市財政行政主管部門支付給當?shù)厣鐣Ｕ喜块T，用于支付居民的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險的個人應繳部分。

第八條 直接權(quán)益損失補償資金由省財政行政主管部門按照天然林每畝每年 元，人工林和飲用水水源保護區(qū)每畝每年 元的標準，按年度撥付給各市財政。各市財政行政主管部門在補償資金到位后60個工作日內(nèi)分配到各市縣財政后，直接撥入村集體經(jīng)濟組織或承包者的銀行存款賬戶。集體經(jīng)濟組織補償資金的使用與分配由村民大會討論決定。

第九條 生態(tài)公益林管護補償資金標準在現(xiàn)有每畝每年 元的基礎上，增加每畝每年 元。

第十條 生態(tài)補償標準應當根據(jù)生態(tài)補償專項資金收繳情況和財力狀況逐步提高。

第十一條 各市人民政府應當按照有關規(guī)定，全面開展生態(tài)公益林和飲用水水源保護區(qū)的區(qū)劃定界工作，對轄區(qū)內(nèi)自然保護區(qū)、生態(tài)公益林、水源保護區(qū)立樁定界，明確權(quán)屬關系。

各市林業(yè)行政主管部門、自然保護區(qū)行政主管部門、環(huán)境保護行政主管部門應當與村集體經(jīng)濟組織或承包者簽訂生態(tài)保護與補償協(xié)議，確定保護范圍與面積，明確權(quán)責。

第十二條 建立生態(tài)補償專項資金，實行統(tǒng)一管理。專項資金主要來源于各級財政資金和社會資金。

財政資金由省和各市財政共同承擔。各市財政承擔的補償資金額度根據(jù)各市的生態(tài)區(qū)位及其對生態(tài)保護貢獻大小以及財力水平確定。各市財政承擔的補償資金通過年終結(jié)算上解省級財政統(tǒng)籌安排。

生態(tài)環(huán)境受益的單位與個人繳交的生態(tài)補償費，以及損害生態(tài)環(huán)境的單位與個人繳交的生態(tài)補償費，納入生態(tài)補償專項資金統(tǒng)一管理。

專項資金可以接受社會捐贈和國際援助等社會資金。

第十三條 房地產(chǎn)開發(fā)、旅游開發(fā)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、工業(yè)建設等損害生態(tài)環(huán)境的單位與個人，應當繳納生態(tài)補償費。補償費標準應當依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害程度確定，由相關管理部門收取后統(tǒng)一解繳到生態(tài)補償專項資金賬戶。

水電企業(yè)、用水企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、旅游者作為生態(tài)環(huán)境受益的單位與個人應當繳納生態(tài)補償費?？梢栽谠械氖召M體系和計量單位基礎上附加一定比例的費用，由收費單位收取后統(tǒng)一解繳到生態(tài)補償專項資金賬戶。

第十四條 受償?shù)母魇小⒖h人民政府應當采取有效措施，保證轄區(qū)內(nèi)的自然保護區(qū)、生態(tài)公益林和水源保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐步提高。

第十五條 實行動態(tài)生態(tài)補償，將補償資金與保護效果掛鉤。各市縣交接斷面水質(zhì)、飲用水源水質(zhì)、生態(tài)公益林管護成效等指標作為各省政府生態(tài)保護績效評價指標。

各市、縣生態(tài)保護績效評價工作由省環(huán)境保護行政主管部門會同林業(yè)行政主管部門負責，評價結(jié)果報省財政行政主管部門作為資金撥付依據(jù)。

具體評價辦法由省環(huán)境保護行政主管部門會同林業(yè)行政主管部門具體規(guī)定。

第十六條 省財政行政主管部門應當按照評價結(jié)果核定補償資金額度。對水質(zhì)達標和生態(tài)公益林績效評價合格的市縣，全額撥付生態(tài)補償資金;對水質(zhì)未達標或生態(tài)公益林管護不合格的，應當按水質(zhì)未達標比例和生態(tài)公益林質(zhì)量數(shù)量下降的量化指標扣減當年補償資金。

第十七條 各市行政主管部門應當對受償?shù)膯挝慌c個人履行協(xié)議情況進行監(jiān)督檢查。發(fā)現(xiàn)未按協(xié)議履行生態(tài)保護責任的，應當扣減其當年生態(tài)補償金。具體扣減比例應當在所簽訂的生態(tài)保護與補償協(xié)議中明確。

第十八條 各級財政行政主管部門應當加強生態(tài)補償專項資金的使用管理，保證生態(tài)補償專項資金及時足額撥付，?？顚Ｓ?。

第十九條 本條例自 年 月 日起執(zhí)行。

生態(tài)補償主要領域根據(jù)各國具體政策實踐，生態(tài)環(huán)境功能服務付費主要涉及到四個方面：

(1)以 森林生態(tài)系統(tǒng)服務為核心的生態(tài)服務付費;

(2)農(nóng)業(yè)相關生態(tài)服務付費;

土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文第3篇

農(nóng)村集體建設用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人進行各項非農(nóng)業(yè)建設所使用的土地。根據(jù)憲法、土地管理法和物權(quán)法的規(guī)定，集體建設用地所有權(quán)歸村民集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)，沒有使用期限的限制。集體建設用地一般分為三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村宅基地、公共設施和公益事業(yè)用地。因公共設施和公益事業(yè)建設用地所占比例較小，集體建設用地主要指宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用集體所有的土地的以外，所有建設都要使用國有土地，集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設必須經(jīng)過國家征收轉(zhuǎn)化為國有土地方能使用。該法第63條規(guī)定，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，除因破產(chǎn)、兼并等原因使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，集體建設用地的使用權(quán)不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設，法律將集體建設用地用于建設保留在極其狹小的范圍內(nèi)。隨著新型城鎮(zhèn)化的推行，大量的集體建設用地成為解決城鎮(zhèn)建設用地緊缺的必然選擇。政府在遵循兩公告一登記制度后，給以農(nóng)民一定的補償，即可將集體土地征收為國有土地，永久地脫離農(nóng)民集體。雖然2008年十七屆三中全會中央就提出要嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，縮小征地范圍，改革征地補償機制，按照同地同價的原則給集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民以合理的補償，但實踐中并沒有嚴格執(zhí)行。國土部為解決城鄉(xiāng)建設用地雙擴張的局面，也推出城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，意圖通過土地的綜合整治，將整理的土地復墾后等量置換新增建設用地指標，確保城鄉(xiāng)建設用地總量不增加，實現(xiàn)保護耕地和保障城鎮(zhèn)建設用地供給的目標，但在執(zhí)行中背離了初衷，侵犯了農(nóng)民利益而處于清理階段。目前低價征收仍是集體建設用地利用的主要方式。

二、農(nóng)村集體建設用地利用中存在的問題

（一）集體建設用地流轉(zhuǎn)受到嚴格限制，集體建設用地產(chǎn)權(quán)不完整

集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被政府所掌控，忽略農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體對其產(chǎn)權(quán)的收益與處置權(quán)利。

1.以征收為主的利用方式，忽視農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。

首先，法律未對公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府擴大征收權(quán)提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權(quán)，任意擴大征地范圍，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供建設用地，以致強征強拆等違法、違規(guī)現(xiàn)象層出不窮，侵害失地農(nóng)民的合法權(quán)益。其次，集體土地所有權(quán)主體虛位，集體建設用地產(chǎn)權(quán)不完整，弱化了農(nóng)民集體處分和流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，集體土地的經(jīng)營管理權(quán)基本集中在村委會，村長和村委會成員成為實際的所有者，致使土地征收中職務犯罪頻發(fā)，侵占、挪用、截留征地補償款的現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)民無法抵制這些侵害。最后，土地征收補償機制不完善，征地程序缺乏透明度和協(xié)商機制，政府按照被征收土地的原用途對失地農(nóng)民采取一次性的貨幣形式補償，農(nóng)民沒有話語權(quán)。政府通過低征高賣所得的增值收益基本與農(nóng)民無關，農(nóng)民群體所得的征地補償費僅相當于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權(quán)利被否定，土地的社會保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財政，透支了未來的土地收益，更為嚴重的是農(nóng)民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農(nóng)民的土地權(quán)利，導致政府、開發(fā)商和農(nóng)民群體三方利益分享嚴重失衡，與農(nóng)民的預期收益發(fā)生沖突，在利益訴求缺少救濟途徑的情形下，征地過程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發(fā)生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現(xiàn)致8人死亡的嚴重后果，社會影響極壞。

2.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，違背了農(nóng)民的意愿。

為克服集體土地征收的固有頑疾，創(chuàng)新集體建設用地的利用方式，推行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，提高了集體建設用地的使用效率，改善了農(nóng)村面貌，一定程度上緩解了城鎮(zhèn)建設用地供需矛盾。但在增減掛鉤過程中為了獲得更多的城鎮(zhèn)建設用地指標，擅自擴大試點范圍和掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，大規(guī)模開展拆村并居，強制村民搬遷，增減掛鉤變成了讓農(nóng)民“上樓”的行動。實踐中對安置樓房的標準、樓層、樓間距等問題都沒規(guī)定，安置房的建設并沒有考慮農(nóng)民生活的實際狀況，引起部分農(nóng)民的不滿。農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設用地的增值收益的絕大部分都歸屬于政府，跟農(nóng)民無關。增減掛鉤并沒有突破城鄉(xiāng)二元化的土地格局，未從根本上解決我國土地二元制所帶來的矛盾，農(nóng)民的話語權(quán)有限，缺乏表達自己意見的意愿和機會，仍處于弱勢地位。2010年底國務院發(fā)文要求對增減掛鉤進行清理。農(nóng)民集體在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中享有的權(quán)益難以得到保障，現(xiàn)行集體建設用地制度犧牲了農(nóng)村和農(nóng)民的利益。

（二）缺乏科學的建設用地規(guī)劃，土地利用效率低

在城鎮(zhèn)化過程中，由于法律對集體土地流轉(zhuǎn)的限制，加之相關制度的缺失，出現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設用地同時擴張，耕地面枳不斷減少，導致建設用地緊張與浪費并存的局面。

1.規(guī)劃的缺失，使集體建設用地利用粗放。

農(nóng)村集體建設用地沒有規(guī)劃或者對規(guī)劃執(zhí)行不力，導致農(nóng)房建設無序，布局分散零亂，農(nóng)村居民點呈條狀分布且以庭院式結(jié)構(gòu)為主。缺乏必要的監(jiān)督和指導，亂圈亂占宅基地的現(xiàn)象時有發(fā)生，一戶多宅現(xiàn)象普遍存在，難以治理。農(nóng)村建設用地基本處于自發(fā)狀態(tài)、缺乏有效的約束與管理機制，布局散、用地亂、環(huán)境差是當前農(nóng)村建設用地的顯著特點。規(guī)劃、土地、城管等部門在對農(nóng)村集體建設用地進行管理中工作有交叉，政出多門，形成管理漏洞，存在一定的“扯皮”現(xiàn)象。大部分農(nóng)村地區(qū)的集體建設用地規(guī)劃建設實際上處于放任自流的狀態(tài)，造成無序管理的局面。

2.集體建設用地利用率低，閑置或低效利用問題突出。

隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，原宅基地被閑置或廢棄。另有大量兩棲居民的存在，因宅基地無償取得且缺失監(jiān)督和制約，回村又重選址建房，原有的宅基地閑置，出現(xiàn)一戶多宅的現(xiàn)象，同時在城鎮(zhèn)也擠占建設用地，出現(xiàn)了城市和農(nóng)村兩頭擠占耕地的現(xiàn)象，導致農(nóng)村建設用地的增加和耕地的減少，農(nóng)村空閑住宅達到10%至15%。法律禁止宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，宅基地的交換價值不能實現(xiàn)，大量閑置宅基地不能盤活利用，降低了農(nóng)村土地的利用效率。雖有一戶一宅的規(guī)定，但沒有相應的配套措施。重新選址和進城的村民都保留宅基地，由于缺乏積極的土地回收、復墾機制，宅基地退出機制不健全，各地農(nóng)村均存在人均建設用地超標、空心村、用地粗放的問題。農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村居民點面積卻有增無減，出現(xiàn)大量的閑置用地，閑置規(guī)模相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的1/4到1/3，進城人口占用的宅基地并沒有退出。既增加了城市建設用地的緊張狀態(tài)，又在農(nóng)村形成事實上的耕地緊缺與宅基地浪費并存的局面。

（三）集體建設用地自發(fā)流轉(zhuǎn)無序，沖擊了國家土地制度和土地交易市場

法律限制集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，集體土地的價值難以體現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)建設用地的需求越來越大，集體建設用地的價值逐漸凸顯，為集體建設用地交易提供了機會。由于集體建設用地的管理空白和流轉(zhuǎn)成本低，潛在收益導致集體建設用地隱形交易市場大量存在。集體建設用地突破了原有的使用范圍，通過私下交易進行自發(fā)流轉(zhuǎn)，從自建自用轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎狻⒌盅?、轉(zhuǎn)讓、入股等方式進行流轉(zhuǎn)。農(nóng)民個人非法占用集體土地建小產(chǎn)權(quán)房和私下轉(zhuǎn)讓宅基地，導致不受法律保護的小產(chǎn)權(quán)房大量地存在，并且蓬勃發(fā)展，屢禁不止，如北京的“畫家村”、深圳的“城中村”等；農(nóng)村集體將集體土地使用權(quán)進入地下交易市場，通過聯(lián)營、股份制、出售、出租等各種形式變相轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；而政府也鼓勵利用集體建設用地興辦工業(yè)園區(qū)，大力招商引資以加快經(jīng)濟的發(fā)展，這與現(xiàn)行的法律法規(guī)相背離。但在利益的驅(qū)使下人們大肆進行“灰色”交易，集體建設用地使用權(quán)頻繁地進入“黑市”流轉(zhuǎn)，給土地法律制度帶來重大挑戰(zhàn)，導致集體建設用地隱形市場活躍，沖擊了土地利用總體規(guī)劃的有效實施和國有土地交易市場，造成土地利用混亂和交易秩序混亂。缺少法律的保護和制約，易引發(fā)糾紛，給流轉(zhuǎn)雙方交易安全帶來隱患，也不利于保證交易安全。但法律限制了集體土地的流轉(zhuǎn)，禁止集體土地入市，集體建設用地的使用權(quán)能和處置權(quán)能得不到有效保障，阻塞了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)渠道。

三、完善農(nóng)村集體建設用地利用的對策

弱化農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，實現(xiàn)集體建設用地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度，允許集體建設用地入市，通過統(tǒng)一的土地市場實現(xiàn)對集體建設用地資源配置的優(yōu)化。

（一）科學制定并嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，促進農(nóng)村建設用地合理布局

1.完善土地利用規(guī)劃，堅持以規(guī)劃控制為前提。

加強土地規(guī)劃用途管制，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、村級土地利用規(guī)劃和村莊整治規(guī)劃，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的調(diào)控功能。按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地的要求，加大對農(nóng)村宅基地的管理，嚴格劃定農(nóng)村居民點，合理確定宅基地數(shù)量、布局和用地規(guī)模，引導農(nóng)村居民點由零亂分散變?yōu)榧杏行?、促進自然村落適度撤并，穩(wěn)步推進居住點向小城鎮(zhèn)、中心村集中，禁止散點建房，確保農(nóng)民新建住宅按照規(guī)劃、計劃使用土地。重新開發(fā)和利用廢棄、閑置的土地，推行占一補一工程，拆除廢棄房屋，杜絕一戶多宅情況的發(fā)生，逐步清理空心村。統(tǒng)籌生產(chǎn)生活設施、公共服務設施，加強基礎設施建設，改造村莊環(huán)境的整治，整治村容村貌，突出鄉(xiāng)村特色，實現(xiàn)農(nóng)村居民點建設用地的有效整合與規(guī)范，保證土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的實施。目前農(nóng)村建設用地有2.84億畝，承載著7.4億人，而城鎮(zhèn)建成區(qū)面積只有5700萬畝，卻承載著5.7億人，農(nóng)村人均占用建設用地是城市人口的3.8倍。充分挖掘集體建設用地的潛力，對集體建設用地進行規(guī)劃和整合，可以避免農(nóng)村集體建設用地無序和混亂流轉(zhuǎn)，實行土地利用規(guī)劃法制化，節(jié)約大量的集體建設用地。

2.嚴格執(zhí)行宅基地使用權(quán)面積標準，建立宅基地有償使用制度。

可效仿?？谑小掇r(nóng)村宅基地管理辦法》，建立宅基地使用權(quán)收回、退回和置換機制，采取經(jīng)濟措施對退出宅基地的農(nóng)戶給予補償和獎勵，引導和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地的合理流轉(zhuǎn)，對地上農(nóng)房依法給予合理的經(jīng)濟補償，對積極復墾宅基地的農(nóng)戶給以土地復墾、整理補助費，以解決一戶多宅、超標準占地等問題。推進村鎮(zhèn)規(guī)劃的實施和空閑宅基地的盤活和復墾，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。嚴格執(zhí)行宅基地使用權(quán)面積標準，引導農(nóng)民依法按程序申請和使用宅基地，在面積標準范圍內(nèi)，農(nóng)民無償使用，對超出標準的部分實行有償使用，其有償使用價格由市場的供求關系決定。堅持一戶一宅和面積限制的原則，賦予農(nóng)民對宅基地享有占有、使用、收益等完整的權(quán)能，允許出租、抵押、轉(zhuǎn)讓、置換、繼承等方式流轉(zhuǎn)宅基地，促進宅基地的商品化。農(nóng)民一旦將宅基地流轉(zhuǎn)，不能再無償從集體取得宅基地，只能依轉(zhuǎn)讓、出租的方式取得宅基地，對于一戶多宅和面積超標的農(nóng)民住宅，征收宅基地使用費，每年向集體經(jīng)濟組織繳納多宅或超標部分的宅基地使用費。弱化宅基地的社會保障功能，將農(nóng)民的社會保障與宅基地分離，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，減少農(nóng)民對土地的依賴。賦予宅基地使用權(quán)人繼承人合法的繼承權(quán)，給予不符合條件的繼承人適當?shù)慕?jīng)濟補償，將宅基地使用權(quán)收回。

（二）允許集體建設用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

1.對集體建設用地確權(quán)登記。

賦予集體建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權(quán)能，修改土地管理法、擔保法、物權(quán)法等法律法規(guī)，推進相關法律法規(guī)的修改和完善。建立農(nóng)村集體建設用地、宅基地和農(nóng)村房屋的確權(quán)登記發(fā)證制度。成立專門的登記機構(gòu)，開展集體所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，在確權(quán)的基礎上，頒發(fā)具有法律效力的集體土地使用權(quán)證、宅基地使用權(quán)證及房屋所有權(quán)證，享有與國有土地同等的權(quán)利。通過產(chǎn)權(quán)制度保障集體土地同權(quán)參與城市開發(fā)。集體建設用地確權(quán)、登記、發(fā)證工作是集體土地流轉(zhuǎn)管理的基礎，為集體建設用地流轉(zhuǎn)提供條件，切實保障農(nóng)民長期分享土地增值收益。

2.允許集體建設用地入市，打破政府對建設用地市場的壟斷。

土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文第4篇

經(jīng)濟林木（果）權(quán)證含義

經(jīng)過人行、州縣政府法制部門對經(jīng)濟林木（果）資產(chǎn)權(quán)屬的法律分析，經(jīng)濟林木（果）資產(chǎn)可以設置所有權(quán)憑證。在此基礎上，南澗縣政府制定了《南澗縣經(jīng)濟林（果）權(quán)證發(fā)放暫行辦法》，在政府層面對經(jīng)濟林木（果）權(quán)證的概念進行了界定。經(jīng)濟林木（果）權(quán)證是縣政府確認頒發(fā)的一種經(jīng)濟林木（果）的所有權(quán)憑證，包括經(jīng)濟林木（果）所有權(quán)、收益權(quán)，但不作為土地、林地權(quán)屬憑證。經(jīng)濟林木（果）權(quán)利人為經(jīng)濟林木（果）的所有權(quán)或收益權(quán)擁有者。權(quán)證所有權(quán)期限以現(xiàn)行政策法規(guī)確定的土地使用期限為準。經(jīng)濟林木（果）權(quán)證發(fā)放機關為縣人民政府，登記填證機關為縣林業(yè)局和農(nóng)業(yè)局，干果類由林業(yè)局負責，茶葉和水果類由農(nóng)業(yè)局負責。發(fā)證對象為經(jīng)核準后的申請登記經(jīng)濟林木（果）權(quán)屬的企業(yè)、集體和林農(nóng)。發(fā)證流程包括成立領導機構(gòu)、調(diào)查摸底、制訂方案、勘界確權(quán)、結(jié)果公示、核發(fā)證書六步驟。經(jīng)濟林木（果）權(quán)證對經(jīng)濟林木（果）所處的地塊、面積、樹種、株樹、栽植年限等進行了權(quán)威登記確認，為創(chuàng)設經(jīng)濟林木（果）權(quán)抵押貸款奠定了基礎。

經(jīng)濟林木（果）權(quán)抵押貸款簡介

為依法合規(guī)辦理經(jīng)濟林木（果）權(quán)抵押貸款業(yè)務，南澗縣農(nóng)村信用社制定了《經(jīng)濟林木（果）權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，對貸款各個環(huán)節(jié)進行了具體規(guī)定。

1.產(chǎn)品概念。經(jīng)濟林木（果）權(quán)抵押貸款是指基于借款人的信譽、資產(chǎn)和還款能力，權(quán)利價值經(jīng)過相關部門或人員評估并登記，在核定的額度和期限內(nèi)向借款人發(fā)放的貸款。凡取得縣政府頒發(fā)的《經(jīng)濟林木（果）權(quán)證》，樹種為泡核桃、茶葉等具有一定經(jīng)濟價值的林木所有權(quán)及使用權(quán)可作為抵押物。

2.貸款管理。貸款采取“專門評估、全權(quán)抵押、一次核定、隨用隨還、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的辦法管理。貸款流程為：貸款申請申請受理抵押物評估貸前調(diào)查貸時審查貸款審批（查詢）確定貸款額度合同簽訂辦理抵押登記手續(xù)發(fā)放貸款貸后管理及檢查貸款回收。經(jīng)濟林木（果）權(quán)抵押率為：果木樹類（如核桃）的盛果期和灌木類（如茶葉）的成年期階段的經(jīng)濟林作抵押的抵押率不超過評估價值的50%（含）；果木樹類（如核桃）的初果期和灌木類（如茶葉）的幼年期階段的經(jīng)濟林作抵押的抵押率不超過評估價值的40%（含）；果木樹類（如核桃）的幼齡期和灌木類（如茶葉）的幼苗時期、衰老期階段的經(jīng)濟林作抵押的抵押率不超過評估價值的20%（含）。

3.授信、利率及期限。經(jīng)濟林木（果）抵押權(quán)貸款實行授信額度控制和貸款證（卡）制度，以戶為單位，一戶一證，不得出租、出借、轉(zhuǎn)讓或再抵押。自然人授信金額原則上不超過30萬元人民幣（含），中小企業(yè)授信金額控制在200萬元人民幣（含）以內(nèi)。原則上借款合同期限不超過5年，合同期內(nèi)客戶可循環(huán)用信；利率按借款日掛牌公告農(nóng)戶小額信用貸款利率執(zhí)行（社員可實行貸款利率優(yōu)惠）。

4.貸款用途。取得貸款證（卡）的借款人如需辦理貸款，只需持貸款證（卡）、本人身份證、個人結(jié)算賬戶、印章等到貸款所轄營業(yè)機構(gòu)辦理。自然人和農(nóng)村中小企業(yè)獲得的經(jīng)濟林木（果）抵押權(quán)貸款可以用于：種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等方面的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費用；農(nóng)機具、農(nóng)田建設、農(nóng)業(yè)實用技術推廣和生態(tài)農(nóng)業(yè)；圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務；加工、手工、運輸、經(jīng)商等經(jīng)營用途；購生活用品、購建房、購車、治病、助學等消費及其他合法用途。

經(jīng)濟林木（果）權(quán)抵押貸款對激活農(nóng)村經(jīng)濟具里程碑意義

“一證跨兩權(quán)”樹創(chuàng)新里程碑，對癥下藥有效破解農(nóng)村貸款“兩難”。目前，農(nóng)村“金融機構(gòu)貸款難，農(nóng)民難貸款”一直是亟待破解的難題，歸根結(jié)底這一難題的癥結(jié)在于農(nóng)村缺乏有效的抵押物，更本質(zhì)上是資源變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資本受阻，農(nóng)民手握資源財富，但缺乏有公信力的確權(quán)和評估，無法成為銀行認可的有效資產(chǎn)，難以成為有效抵押物獲取發(fā)展資本。在人行的推動下，南澗縣政府全國首發(fā)“經(jīng)濟林木（果）權(quán)證”，并在此基礎上創(chuàng)設出的經(jīng)濟林木（果）權(quán)證抵押權(quán)貸款，抓住了農(nóng)村貸款“兩難”的要害，實現(xiàn)了林權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的結(jié)合，南澗縣73萬畝泡核桃，10.4萬畝茶園將順利實現(xiàn)資源向資本的轉(zhuǎn)化，有效破解農(nóng)村缺乏有效抵押物的瓶頸，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)都將依托經(jīng)濟林木（果）資產(chǎn)獲得信貸支持。截至2011年9月22日，南澗縣試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟林木（果）權(quán)證發(fā)放數(shù)已達到500戶；農(nóng)村信用社接到111戶貸款申請，信用社建檔71戶，發(fā)放“貸款證”27戶，授信245萬元人民幣，實際發(fā)放貸款27戶，貸款金額180萬元人民幣。在首批以泡核桃、茶園為主開展經(jīng)濟林木（果）抵押權(quán)貸款的基礎上，后續(xù)將推廣至果園（主要是葡萄、梅子、枇杷、黑腰棗等規(guī)模種植的品種）、桑園等其他經(jīng)濟作物，不僅對大理州全面鋪開經(jīng)濟林果所有權(quán)抵押貸款有指導意義，還可以為全省乃至全國類似的經(jīng)濟林木（果）所有權(quán)抵押提供參考。

激活“綠色銀行”增加有效貸款供給，加快農(nóng)民致富奔小康。經(jīng)濟林木（果）是大理州山區(qū)、半山區(qū)農(nóng)戶最大的資產(chǎn)，甚至壩區(qū)農(nóng)村也在大面積種植經(jīng)濟林木（果），在各級政府“生態(tài)建設產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”等發(fā)展思路的指導和各種金融、財政、產(chǎn)業(yè)政策的扶持下，經(jīng)濟林木（果）已經(jīng)成為大理州各縣市的支柱產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民脫貧致富的“綠色銀行”。經(jīng)過政府確權(quán)發(fā)證后，經(jīng)濟林木（果）作為有效抵押物都可以獲得信貸支持，農(nóng)村將獲得產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級急需的資本。南澗縣經(jīng)濟林木（果）權(quán)抵押貸款的推出，僅兩個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)林農(nóng)、林果企業(yè)2011年末即可獲得2000萬元人民幣的信貸資金支持，初步向“青山變金山、活樹變活錢、資源變資本”的目標邁進。

貸款產(chǎn)品設計更符合行業(yè)生產(chǎn)規(guī)律，信貸優(yōu)惠惠及面進一步擴大。傳統(tǒng)的農(nóng)村小額信用貸款授信額度小、期限短，雖然一次授信三年內(nèi)可以循環(huán)使用，但3萬元人民幣的資金還需一年一還，僅能滿足短期資金周轉(zhuǎn)需要，然而農(nóng)業(yè)和林業(yè)生產(chǎn)周期一般較長，而且政策優(yōu)惠較低，因此小額信用貸款的支持力度較弱。經(jīng)濟林木（果）抵押權(quán)貸款的推出，自然人的授信額度提高到30萬元人民幣，中小企業(yè)的授信額度提升至200萬元人民幣，貸款期限最高可延長至5年，除了可以享受社員優(yōu)惠利率外，借助交叉性可以將經(jīng)濟林木（果）權(quán)抵押貸款全部納入享受林權(quán)貼息貸款及部分專項資金支持，讓農(nóng)戶及農(nóng)村中小企業(yè)在獲得信貸資金的同時享受國家政策優(yōu)惠。

增加新的支農(nóng)信貸產(chǎn)品有效拓展“三農(nóng)”信貸空間，助推信用社,進一步提升支農(nóng)能力和改善經(jīng)營水平。原先由于缺乏具有法律效力的抵押物，在政策的約束下，農(nóng)村信用社面臨難以拓展信貸空間的窘境，依托經(jīng)濟林木（果）權(quán)證創(chuàng)設抵押貸款，2012年在縣內(nèi)全面鋪開后，南澗縣信用社將近會增加5000萬元至1億元人民幣的貸款，將有效改善信用社的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。同時，為加大政策支持力度，2011年人行在南澗縣注入5300萬元人民幣支農(nóng)再貸款，作為林改金融服務專項資金，州林業(yè)局下達南澗縣2000萬元人民幣林業(yè)貸款貼息指標，支農(nóng)能力將不斷得到加強。

政府主推配套機制完善、公信力強，信貸風險有效降低。

土地確權(quán)政策具體規(guī)定范文第5篇

關鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；交易；利益分配。

一、法律視域下小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因。

（一）政府行政管控力度不夠。小產(chǎn)權(quán)房之所以出現(xiàn)規(guī)模不斷擴大的現(xiàn)象，與房屋管理部門以及其他相關部門的行政不作為不無關系。然而，房屋管理部門認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體所有的土地享有天然的處分權(quán)。制止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建造出售小產(chǎn)權(quán)房行為，就是干涉農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體合法性，會影響到村民自治權(quán)力的行使，因此房屋管理部門在一定程度上放棄了對小產(chǎn)權(quán)房市場的監(jiān)管。最終導致小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模不斷擴大，并在房地產(chǎn)市場中占有一定份額。

由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展并不平衡，大多數(shù)城市的房價持續(xù)上漲，遠遠超出了當?shù)刂械褪杖肴后w的承受能力。針對高房價，政府也想通過建造經(jīng)濟適用房、廉租房來解決這些中低收入群體的住房需求，但卻始終無法滿足這些住房需求，這在一定程度上催生了小產(chǎn)權(quán)房的快速發(fā)展。

小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接自發(fā)在其集體所有的集體建設用地和宅基地上建設的房產(chǎn)，不需要繳納土地使用權(quán)出讓金和相關稅費。

此外，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織組織開發(fā)建造小產(chǎn)權(quán)房，也省去了房價當中的開發(fā)商的利潤。因而其開發(fā)成本相比真正的商品房成本能低過1/3，這時候小產(chǎn)權(quán)房的價格優(yōu)勢就更加明顯，只要商品房高房價的現(xiàn)狀不改變，小產(chǎn)權(quán)房就一直會有市場。

（二）土地產(chǎn)權(quán)的雙軌制。目前我國實行的是城鄉(xiāng)二元的土地公有制制度，城市土地與農(nóng)村土地的所有權(quán)主體不同，可以說這種土地管理體制是小產(chǎn)權(quán)房快速蔓延的根本原因。兩個土地所有權(quán)的實際法律地位不平等，國家擁有高度集中的分配土地資源的處分權(quán)力，并通過相關法律法規(guī)對城鄉(xiāng)土地的處分加以規(guī)定，只有國有土地才可以用于城市建設，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所擁有的農(nóng)村土地所有權(quán)是不完整的，集體土地使用權(quán)不能直接進入市場。

農(nóng)村集體所有土地只有經(jīng)過國家征收后，才能進入市場，用于城市建設。城市國有建設用地有正式的土地使用權(quán)拍賣市場，實行市場定價，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場體系和價格制度一直沒有建立起來。即在實際土地交易中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有所有權(quán)中的核心權(quán)利———處分權(quán)。正是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的這種虛置，導致了農(nóng)民在土地快速增值的過程中沒有得到合理的利益補償，這就迫使農(nóng)民利用現(xiàn)有自身資源追求土地增值收益，而且這種方式獲得的收益遠遠高于政府征收土地的補償金額。

（三）有關小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)范不健全。與小產(chǎn)權(quán)房相關的法律規(guī)定主要間接體現(xiàn)在《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》

等法律規(guī)范中，但這些規(guī)定既未禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地上的住房，也未對受讓人做出限制，這就使小產(chǎn)權(quán)房逃離了法律的約束，有了自己的發(fā)展空間。有關小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)范主要體現(xiàn)在：

《憲法》

第10條規(guī)定的解讀可以看出，《憲法》

賦予了國有土地和集體土地在所有權(quán)上是平等的，但對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并沒有進行限制；《民法通則》第 74 條第 3 款提到集體所有的財產(chǎn)受法律保護，但沒有對具體的農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)容進行提及；《物權(quán)法》沒有具體規(guī)定農(nóng)村集體土地使用問題，僅提到了相關問題都適用《土地管理法》等法律以及國家有關規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?63 條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。正是因為法律規(guī)范中存在很多模糊不清的地方，才導致了小產(chǎn)權(quán)房建設的泛濫。

（四）各利益主體追逐利益。

1、從政府層面看，小產(chǎn)權(quán)房在客觀上擴大了城市商品房的市場供應量，讓一部分城市居民買到了廉價的住房，從而解決了一部分中低收入群體的住房問題。

2、從鄉(xiāng)村集體層面看，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接掌控小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織很容易的就得到了幾倍甚至幾十倍于征地拆遷補償費的開發(fā)收益。這部分收益可以壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

3、從開發(fā)商層面看，小產(chǎn)權(quán)房建設成本低，不必像利用國有土地開發(fā)商品房一樣支付土地出讓金，降低了開發(fā)商進入小產(chǎn)權(quán)房建設市場的門檻，且可以在小產(chǎn)權(quán)開發(fā)所獲利益中按比例分成，所以開發(fā)商建造小產(chǎn)權(quán)房的積極性非常高。

4、從農(nóng)民層面看，通過開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)民可直接分享土地的增值收益，甚至還可以直接從小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)收益中享受部分分紅。另外，建造小產(chǎn)權(quán)房還改善了農(nóng)民居住環(huán)境，解決了建房資金難題。

5、從購房者層面看，高昂的房價將中1們以較低的價格得到安身之所。

總之，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)對相關利益主體而言，造成了一種“多贏”的利益格局，這是小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的最深層次原因。

二、法律視域下解決小產(chǎn)權(quán)房相關對策。

解決小產(chǎn)權(quán)房問題，要遵循公平正義的原則、同地同權(quán)同價的原則、區(qū)分有別的原則、節(jié)約用地的原則，要妥善采取不同的措施，維護各方的合法利益的原則，只有這樣才能切實解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

（一）賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村土地的完整所有權(quán)。城鄉(xiāng)土地的差別性對待早已不適合市場經(jīng)濟的要求，取消法律上對于城鄉(xiāng)土地利用的差別性規(guī)定，探索建立統(tǒng)一的土地所有權(quán)制度。因此，必須建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場，為城鄉(xiāng)一體化掃除障礙，這是解決小產(chǎn)權(quán)房問題的關鍵。建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對土地的絕對的、完全的所有權(quán)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在法律允許的范圍內(nèi)根據(jù)自己的意愿處分自己的土地，達到與城市土地“同權(quán)、同價”。另外，進一步探索在法律允許的條件下，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主地規(guī)劃農(nóng)村建設，允許宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)進入土地市場，允許房屋和土地使用權(quán)進入金融市場，這不僅有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且有利于調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)生活的積極性。

（二）區(qū)分情況對小產(chǎn)權(quán)房作不同處理。在建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織完整的土地所有權(quán)的前提下，對小產(chǎn)權(quán)房問題應根據(jù)實際情況區(qū)別處理。

1、對符合城市規(guī)劃、土地規(guī)劃，在宅基地、空閑地和其他建設用地上建設的小產(chǎn)權(quán)房，且已由村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理了確權(quán)發(fā)證手續(xù)的“小產(chǎn)權(quán)房”，承認其市場主體地位。一種情況，根據(jù)法律法規(guī)和城鄉(xiāng)規(guī)劃要求，可以補辦小產(chǎn)權(quán)房合法化購買手續(xù)的，根據(jù)實際主體的不同，補辦手續(xù)要分開來辦理，應先由開發(fā)商根據(jù)商品房開發(fā)的程序規(guī)定，將集體土地變?yōu)閲型恋亍?/p>

一種情況，由政府房屋管理部門牽頭組織相關部門對小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)榇螽a(chǎn)權(quán)房后的房價進行評估，合理確定房屋的購買價格，在購房者補交房價差額后，再發(fā)給合法的產(chǎn)權(quán)證書。一種情況，可參照經(jīng)濟適用房、限價房的相關政策，將這類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》浚彿咳松矸荨⒆》繖n案資料，補繳土地出讓金、稅費后，再辦理相關手續(xù)，獲得頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證，并限期內(nèi)不得上市交易。

一種情況，在符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的前提下，在農(nóng)村集體建設用地和宅基地上建設的別墅或高檔公寓等建筑項目，除由購房者補繳土地出讓金、稅費外，還要對購房者進行處罰。

2、對不符合城鎮(zhèn)規(guī)劃或占用耕地建造的小產(chǎn)權(quán)房，各級政府應按照成本價收回，并作為保障性住房使用。對由于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設用地上的房屋，要充分考慮企業(yè)經(jīng)營狀況，對于那些破產(chǎn)或無力經(jīng)營的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，政府則對被占用的土地進行征收，作為政府儲備用地，嚴防該類土地被開發(fā)成小產(chǎn)權(quán)房。

（三）加強對房地產(chǎn)市場的行政監(jiān)管。

嚴格禁止新開工建設小產(chǎn)權(quán)房。當前主要任務是嚴格控制新增小產(chǎn)權(quán)房，可以有效降低這一問題的處理難度，各級房屋管理部門要加強對小產(chǎn)權(quán)務的事前預警、事中監(jiān)督和事后補救，將小產(chǎn)權(quán)房消滅在萌芽狀態(tài)。對于農(nóng)村居民在宅基地上新建或翻新房屋的，必須經(jīng)嚴格審批之后才能夠興建，不得超過規(guī)定的面積。在新房建成之后，村委會應當收回村民的舊住宅所占的土地，禁止村民變相多占宅基地。同時，嚴格禁止村民將住宅賣給非本集體成員及本集體不符合申請宅基地條件的村民。只有政府態(tài)度鮮明地執(zhí)行現(xiàn)有法律，才會有效遏制小產(chǎn)權(quán)房的繼續(xù)泛濫。

（四）大規(guī)模推進保障性安居工程建設。房屋不是純粹的商品，其是人生存和發(fā)展的基本需要，所以要將住房問題從單純的消費品供應層面，提升到基本保障層面的高度，為眾多的中低收入家庭解決住房問題。因此，政府要通過大規(guī)模推進保障性安居工程來解決城市中低收入群體的住房困難。據(jù)相關資料，新加坡的房屋就不是完全商品化，保障性住房比例達到80%多，所以我們要學習借鑒新加坡的成功經(jīng)驗，加快保障性住房的建設，滿足中低收入群體的住房需求；同時，要根據(jù)現(xiàn)階段保障性住房的實施情況，進一步完善保障性住房的規(guī)章制度，提高保障性住房的實際效果。在“十二五”期間，將加大保障性住房建設，計劃向中低收入群體提供10萬套保障性住房。

如果能夠按照計劃完成，住宅市場的供給平衡問題將得到很大改善，高房價將會得到一定控制。“十二五”期間，全國規(guī)劃建設保障性住房和棚戶區(qū)改造3，600萬套，2011年已開工1，000 多萬套，2012 年全國保障性住房開工 700 萬套以上。

（五）完善小產(chǎn)權(quán)房相關法律制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)作為一種財產(chǎn)性權(quán)利必然要求法律制度給予其相應的財產(chǎn)性安排，以發(fā)揮出它的財產(chǎn)作用，這就需要法律制度對這種確立給予確定?！稇椃ā酚嘘P農(nóng)村集體土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的規(guī)定是我國集體土地法律制度改革的基礎，真正落實《憲法》精神，逐步建立以《憲法》為核心的土地法律制度，及時修改與保護農(nóng)民土地權(quán)益相沖突的法律條款，讓農(nóng)民在土地非農(nóng)化的過程中充分享有收益。《物權(quán)法》要具體體現(xiàn)出農(nóng)村集體土地所有權(quán)的財產(chǎn)性特點，對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)進行保護，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織充分享有所有權(quán)的權(quán)能，同時應當允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)進入土地一級市場交易?！锻恋毓芾矸ā窇M一步完善農(nóng)村房屋和土地登記制度，為小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)提供法律基礎。

（六）穩(wěn)定城市商品房價格。繼續(xù)綜合運用經(jīng)濟、法律、行政等手段加強對房價的調(diào)控，保持房地產(chǎn)業(yè)政策穩(wěn)定性和連續(xù)性的同時，將房地產(chǎn)漲價的勢頭遏制在萌芽狀態(tài)。第一，有效增加普通商品住房的供給，特別是適當增加中低價位、中小戶型的普通商品住房的供給；第二，繼續(xù)抑制投資投機性購房行為，鼓勵居民自住型或改善型購房行為。

主要參考文獻：

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