摘要：按照審計(jì)署、國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合下發(fā)的《落實(shí)〈中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〉，做好扶貧資金審計(jì)工作的意見》。審計(jì)機(jī)關(guān)必須進(jìn)一步提高對(duì)扶貧資金審計(jì)監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)，突出重點(diǎn)，改進(jìn)方法，切實(shí)做好扶貧資金的審計(jì)工作。

關(guān)鍵詞：扶貧；資金；審計(jì)；重點(diǎn)

黨的十六大提出，到2020年要建設(shè)一個(gè)惠及十幾億人口的小康社會(huì)，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在貧困地區(qū)。國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，全面部署了本世紀(jì)前十年我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作。審計(jì)署、國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合下發(fā)了《落實(shí)〈中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〉，做好扶貧資金審計(jì)工作的意見》，對(duì)加強(qiáng)扶貧資金審計(jì)提出了明確要求。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)必須進(jìn)一步提高對(duì)扶貧資金審計(jì)監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)，抓住重點(diǎn)，改進(jìn)方法，切實(shí)做好扶貧資金的審計(jì)工作。

1圍繞扶貧開發(fā)中心，結(jié)合扶貧工作實(shí)際，突出審計(jì)重點(diǎn)

11突出對(duì)重點(diǎn)貧困旗縣的審計(jì)。在包頭市的五個(gè)農(nóng)牧業(yè)旗縣中，列入國(guó)家貧困旗縣有固陽縣、達(dá)茂旗兩個(gè)，占全市農(nóng)牧業(yè)旗縣的40%，國(guó)家、自治區(qū)十分重視扶貧工作，特別是對(duì)少數(shù)民族地區(qū)，一直以來投入較大，就2002年的5000多萬元投入，以后每年以1000多萬元遞增投入，且在扶貧資金投入中，80%以上投入到兩個(gè)國(guó)家貧困旗縣。為此，扶貧資金審計(jì)，一定要把列入國(guó)家貧困旗縣作為審計(jì)的重點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督，通過檢查扶貧專項(xiàng)資金的管理使用以及有關(guān)優(yōu)惠政策的貫徹執(zhí)行情況，督促各項(xiàng)資金合理有效地使用和各項(xiàng)優(yōu)惠政策落到實(shí)處，以促進(jìn)貧困旗縣盡快脫貧致富。

12突出對(duì)整村推進(jìn)實(shí)施情況的審計(jì)。按照國(guó)家“千村扶貧開發(fā)工程”計(jì)劃，我市也積極推行整村推進(jìn)的扶貧開發(fā)模式。財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金以及扶貧貼息貸款等都要向重點(diǎn)貧困村傾斜。審計(jì)機(jī)關(guān)要把這項(xiàng)政策及相關(guān)措施的落實(shí)情況作為監(jiān)督重點(diǎn)，從計(jì)劃執(zhí)行、資金投入和使用效益等方面，檢查在整村推進(jìn)計(jì)劃中是否將特別困難的村納入優(yōu)先扶持的范圍，是否存在扶富不扶貧和不分重點(diǎn)平均扶持的現(xiàn)象，資金投入是否做到了向重點(diǎn)貧困村傾斜和重點(diǎn)扶持基本農(nóng)田建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，以確保貧困地區(qū)的糧食安全和貧困戶增收，確保實(shí)現(xiàn)扶持一個(gè)村，脫貧一個(gè)村，長(zhǎng)遠(yuǎn)致富一個(gè)村的目標(biāo)。

1引言

貧困是當(dāng)前世界共同面對(duì)的問題，如何擺脫貧困、奔向小康是我國(guó)面臨的難題。我國(guó)一直重視扶貧工作，根據(jù)2015年國(guó)務(wù)院的《關(guān)于打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出2020年我國(guó)貧困人口與貧困地區(qū)擺脫貧困，到了2020年11月，我國(guó)832個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣全部完成脫貧摘帽。財(cái)政扶貧資金是用于改善貧困地區(qū)人民生活水平的專項(xiàng)資金，主要目的是通過合理分配資金，以改善貧困地區(qū)的落后局面、改善貧困地區(qū)居民生活，必須專款專用，不得用于其他用途。財(cái)政扶貧資金在扶貧過程中發(fā)揮了重要的作用，隨著扶貧工作進(jìn)入新階段，財(cái)政扶貧資金管理也面臨著新的挑戰(zhàn)。［1］為了更好地發(fā)揮財(cái)政扶貧資金的作用，需要針對(duì)當(dāng)前資金管理中存在的問題，不斷完善資金管理體系，提升扶貧資金管理水平。

2L縣財(cái)政扶貧資金管理現(xiàn)狀

2.1L縣貧困現(xiàn)狀

L縣于20世紀(jì)90年代被列為國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣，該地區(qū)主要以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，工業(yè)和服務(wù)業(yè)處于起步階段。2018年L縣完成脫貧摘帽，但是從該縣的發(fā)展來看，由于該縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，依然存在返貧的可能，財(cái)政扶貧資金依然能夠發(fā)揮重要的作用。從L縣的人均受教育水平來看，當(dāng)?shù)厝罕娢幕潭炔桓撸医煌ú槐恪⒒A(chǔ)設(shè)施較差，導(dǎo)致工作環(huán)境較差，對(duì)于人才的吸引力較低。經(jīng)過扶貧工作，該地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，交通條件也有所好轉(zhuǎn)，但是居民觀念和文化程度依然處于較低的水平，地區(qū)經(jīng)濟(jì)具有較大的發(fā)展空間。

2.2財(cái)政扶貧資金管理分析

一、2013年我局財(cái)政扶貧資金的基本情況

到2013年10月止,我局共爭(zhēng)取省、市、縣扶貧項(xiàng)目資金總額1521萬元,其中省級(jí)資金1396萬元,市級(jí)資金75萬元,縣級(jí)資金50萬元。

二、制度建設(shè)

我局自成立以來，為確保財(cái)政扶貧資金規(guī)范運(yùn)作，運(yùn)轉(zhuǎn)有序，減少違規(guī)違紀(jì)，提高資金的規(guī)范性，安全性和有效性，提高資金的使用效益，根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行的扶貧開發(fā)政策，國(guó)家、省、市扶貧資金管理辦法，結(jié)合省財(cái)政扶貧資金管理辦法，制定了《縣扶貧資金縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制實(shí)施細(xì)則》，對(duì)財(cái)政扶貧資金來源、用途、分配、使用、管理、監(jiān)督檢查、審計(jì)、監(jiān)測(cè)、效益評(píng)價(jià)等作了明確的規(guī)定，建立了科學(xué)合理、層次清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、分工明確、責(zé)任落實(shí)、覆蓋全面的財(cái)政扶貧資金管理制度體系。

三、制度執(zhí)行

財(cái)政扶貧資金管理做到了“專人、專賬、專戶”；財(cái)政扶貧資金的分配做到了“公平、公開、公正”；財(cái)政扶貧資金的使用做到了“公示、公告”；財(cái)政扶貧資金運(yùn)行的全過程做到了“紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)”三監(jiān)督。嚴(yán)格執(zhí)行縣級(jí)財(cái)政報(bào)帳制。從而減少了違紀(jì)違規(guī)事件的發(fā)生；禁止了財(cái)政扶貧資金不該開支的范圍；杜絕了財(cái)政扶貧資金被騙取、套取、滯留、截留、挪用、擠占、貪污等事件的發(fā)生，確保了財(cái)政扶貧資金瞄準(zhǔn)貧困、瞄準(zhǔn)窮人，把財(cái)政扶貧資金用在該用的貧困人口身上，用在該用的項(xiàng)目上。

按照財(cái)政部“全面自查，嚴(yán)肅整改”的要求，根據(jù)玉財(cái)農(nóng)[2009]85號(hào)《*市財(cái)*市扶貧辦關(guān)于全面開展扶貧項(xiàng)目資金安全檢查工作的通知》的文件精神，政局關(guān)于全面開展支農(nóng)資金安全檢查工作的通知》和玉扶辦發(fā)[2009]57號(hào)《為了進(jìn)一步加強(qiáng)支農(nóng)扶貧資金監(jiān)管，確保支農(nóng)扶貧安全有效使用，貫徹落實(shí)好省市財(cái)政將今年作為財(cái)政支農(nóng)資金“安全和效益年”的實(shí)際，全面開展我縣20*年至2009年支農(nóng)扶貧項(xiàng)目資金安全大檢查，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金管理的科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化、制度化。現(xiàn)對(duì)進(jìn)行自查的情況報(bào)告如下：

一、安全檢查自查支農(nóng)扶貧項(xiàng)目資金范圍和內(nèi)容

我們認(rèn)真組織自查的是20*年至2009年省、地、縣等財(cái)政支農(nóng)扶貧資金的安排、到位、使用、管理的安全情況，重點(diǎn)檢查的內(nèi)容是：1、易地搬遷扶貧項(xiàng)目資金，2、整村推進(jìn)扶貧項(xiàng)目資金，3、其它項(xiàng)目扶貧項(xiàng)目資金，4、小額信貸扶貧項(xiàng)目資金。具體檢查的主要內(nèi)容是：1、支農(nóng)扶貧資金管理制度建設(shè)情況，2、支農(nóng)扶貧資金管理制度辦法執(zhí)行情況，3、審計(jì)扶貧項(xiàng)目資金反映出的問題整改情況，4、支農(nóng)扶貧資金監(jiān)管責(zé)任制落實(shí)情況，5、支農(nóng)扶貧資金管理的機(jī)構(gòu)及人員建設(shè)落實(shí)情況。

三、自查20*年至2009年支農(nóng)扶貧項(xiàng)目資金的規(guī)劃和落實(shí)情況

我辦在縣委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，按照國(guó)家、省市扶貧部門的要求，在20*年制定了《*縣十一五整村推進(jìn)重點(diǎn)村扶貧開發(fā)規(guī)劃》和《*縣十一五易地搬遷扶貧開發(fā)規(guī)劃》。我縣整村推進(jìn)扶貧20*年至2010年計(jì)劃爭(zhēng)取扶持項(xiàng)目36個(gè)村民小組，爭(zhēng)取扶持投入資金606.9萬元，其中：國(guó)家省級(jí)投入財(cái)政扶持資金465萬元，市縣投入資金26萬元，群眾自籌和投工投勞資金115.9萬元。我縣20*年到2009年實(shí)際爭(zhēng)取扶持項(xiàng)目54個(gè)村民小組，還有一年時(shí)間我們已經(jīng)超額完成18個(gè)項(xiàng)目，超出50%。已經(jīng)爭(zhēng)取扶持扶貧資金1417.2萬元，其中：省級(jí)資金420.81萬元，市級(jí)資金351萬元，縣配扶貧款37萬元，縣級(jí)部門扶持配套資金312.9萬元，集體群眾自籌和貸款295.49萬元。超額完成總投資810.3萬元，超出134%，超出一倍多的投資。我縣易地搬遷扶貧20*年至2010年計(jì)劃爭(zhēng)取扶持5個(gè)村民小組128戶499人。易地搬遷項(xiàng)目計(jì)劃總投資1044.89萬元，其中：國(guó)家省級(jí)投資230.54萬元，市縣級(jí)投資77.06萬元，群眾自籌737.29萬元。到現(xiàn)在實(shí)際完成4個(gè)村民小組111戶385人搬遷任務(wù)，完成計(jì)劃總?cè)藬?shù)的77%。實(shí)際完成總投資807，6萬元，其中：國(guó)家省級(jí)投資162.5萬元，市縣級(jí)投資55.6萬元，整合投資138.9萬元，自籌資金450.6萬元，完成計(jì)劃投資的77%，爭(zhēng)取明年完成規(guī)劃任務(wù)。小額信貸扶貧計(jì)劃每年扶持發(fā)放200萬元，總發(fā)放1000萬元，到2009年實(shí)際完成發(fā)放1760萬元，其中：扶持種養(yǎng)業(yè)的1685.5萬元，其他項(xiàng)目的74.5萬元。

四、支農(nóng)扶貧專項(xiàng)資金的分配、撥付、管理情況

[內(nèi)容提要]財(cái)政扶貧資金的治理關(guān)系到扶貧效率和效果，目前已經(jīng)有很多研究開始關(guān)注因?yàn)楣芾韱栴}帶來的扶貧資金投入效果不善，但對(duì)于扶貧資金治理中其他環(huán)節(jié)，如投入、分配、撥付和使用所產(chǎn)生的扶貧資金投入效果和效率的研究很少，但恰恰是這些環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的制度上的缺陷更容易造成扶貧資金出現(xiàn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離，從而直接影響到貧困農(nóng)戶參與和受益于我國(guó)的扶貧投資。本文嘗試全方位分析我國(guó)目前財(cái)政扶貧資金運(yùn)行情況和效果。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政扶貧資金，瞄準(zhǔn)，偏離，治理結(jié)構(gòu)

財(cái)政扶貧資金的治理涉及到財(cái)政扶貧資金的投入、管理、分配、撥付和使用等各個(gè)方面，財(cái)政扶貧資金只有在這幾個(gè)方面都做到科學(xué)、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶貧效率。雖然近些年有很多學(xué)者關(guān)注扶貧效果，并且對(duì)扶貧效果不善的原因進(jìn)行了很多研究，但從資金治理的角度來看，大部分研究仍然是將討論的焦點(diǎn)放在了資金的管理環(huán)節(jié)，比較一致的觀點(diǎn)是認(rèn)為項(xiàng)目和資金管理問題也是我國(guó)政府扶貧過程中的薄弱環(huán)節(jié)，成為影響扶貧效果的重要因素。夏英(1994)的研究指出：由于項(xiàng)目管理方面制度不全、監(jiān)控不力，導(dǎo)致大量資金的外溢；或者是由于甄別受益貧困戶的工作不力或方法不當(dāng)，導(dǎo)致了目標(biāo)組認(rèn)證錯(cuò)誤，致使扶貧資金流向偏離目標(biāo)，從而發(fā)生“目標(biāo)轉(zhuǎn)換”問題。康曉光(1995)認(rèn)為，許多部委、部門參加意味著配套資金短缺變得更加突出，很多項(xiàng)目不能完成，項(xiàng)目資金過于分散，難以產(chǎn)生影響。項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督也變得更加復(fù)雜，有的項(xiàng)目資金被轉(zhuǎn)移。汪三貴(1997)在研究中發(fā)現(xiàn)，1993年財(cái)政撥款55.4億元，占扶貧資金的1/2。然而財(cái)政撥款的75.2%用于貧困縣財(cái)政補(bǔ)貼、維持行政事業(yè)費(fèi)開支和職工工資，即將近2/3的總扶貧資金沒有落實(shí)到貧困戶的生產(chǎn)與交換環(huán)節(jié)中。因此扶貧資金被貧困地方政府挪作他用，直接抵達(dá)貧困戶比例低。李含琳等(1998)認(rèn)為，同20世紀(jì)80年代初中期相比較，20世紀(jì)90年代初反貧困的資本供給是比較充足的，但由于管理和體制方面的原因，扶貧資金的使用效果不十分理想。扶貧資金管理體制機(jī)構(gòu)龐大，手續(xù)繁雜，管理層次、環(huán)節(jié)多，扶貧資金經(jīng)常被截留挪用，造成扶貧資金的低效率。扶貧資金的來源和管理分散，多頭管理，并且在資金的分配過程中平均分散使用，難以形成效益，大大降低了扶貧資金的使用效果。扶貧貸款的期限與生產(chǎn)周期不相適應(yīng)、資金被用于非貧困戶和地區(qū)、扶貧貸款財(cái)政化現(xiàn)象嚴(yán)重，都使其很難發(fā)揮脫貧的作用。吳國(guó)寶(1997)等指出，由于扶貧是由地方政府具體管理實(shí)施的，因而地方政府在目標(biāo)上可能與中央政府設(shè)定的目標(biāo)相沖突，加之政治體制的各種弊端、官僚主義、尋租腐敗等，從而可能出現(xiàn)扶貧資金不用于扶貧的現(xiàn)象。

一、我國(guó)財(cái)政扶貧資金投入和管理機(jī)制及影響

我國(guó)財(cái)政扶貧資金投入和管理機(jī)制的典型特點(diǎn)是分項(xiàng)投入、多頭管理。雖然說我國(guó)政府有組織的大規(guī)模的專項(xiàng)扶貧行動(dòng)開始于1986年，但實(shí)際上早在1980年中國(guó)政府就設(shè)立了“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”，專門支持老革命根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊緣地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展，當(dāng)年的資金規(guī)模為5億元；1982年設(shè)立了“三西農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金”，每年投入資金2億元；并且也開始以實(shí)物形式來進(jìn)行以工代賑扶貧活動(dòng)。隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革的逐漸展開，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)減緩貧困的影響日趨減弱，繼續(xù)采用以往增長(zhǎng)為主、輔以適當(dāng)救濟(jì)的反貧困戰(zhàn)略已經(jīng)很難有效地對(duì)減緩貧困發(fā)生積極的作用。基于這種形勢(shì)，國(guó)家成立了國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室，開始了專項(xiàng)扶貧活動(dòng)，所采取的扶貧模式為開發(fā)式扶貧。在財(cái)稅政策方面，繼續(xù)執(zhí)行前述的各項(xiàng)資金扶持政策，并擴(kuò)大了資金的規(guī)模。在“八七”扶貧攻堅(jiān)階段，國(guó)家又增設(shè)了“新增財(cái)政扶貧資金”，同時(shí)將以工代賑資金原有財(cái)政部和中國(guó)人民銀行按比例承擔(dān)改由中央財(cái)政專項(xiàng)撥款，并擴(kuò)大了資金規(guī)模。就目前情況來看，我國(guó)財(cái)政扶貧資金主要包括支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、新增財(cái)政扶貧資金、“二西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金(以下簡(jiǎn)稱“三西”扶貧資金)、少數(shù)民族發(fā)展資金、以工代賑資金。通常將支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金和新增財(cái)政扶貧資金統(tǒng)稱為財(cái)政發(fā)展資金。

從總體上來說，中央財(cái)政扶貧資金是國(guó)家為解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的落后狀況，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件而設(shè)立的專項(xiàng)扶貧資金，但具體來看，每項(xiàng)資金的用途都有自己的投向重點(diǎn)(見表1)。資金的多部門管理雖然可以鼓勵(lì)政府各部門都能積極地參與到扶貧工作中，但是卻帶來資金管理成本的增加和效果的降低，同時(shí)由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通機(jī)制，各部門在資金管理和使用方面都從本部門利益出發(fā)制定了相應(yīng)的管理規(guī)定和程序，從而造成了實(shí)際中財(cái)政扶貧資金管理上的混亂，同時(shí)也給資金的監(jiān)測(cè)工作帶來了很多的不便。