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我國(guó)的社會(huì)保障制度和體系從無(wú)到有、從小到大逐步產(chǎn)生、建立、發(fā)展和完善起來(lái)。在這個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程中，政府無(wú)疑起到了最為至關(guān)重要的作用。中國(guó)社會(huì)保障制度的功能是保障人民群眾的基本生活、保障社會(huì)生產(chǎn)、保障社會(huì)安定、促進(jìn)改革開(kāi)放、實(shí)現(xiàn)共同富裕。隨著社會(huì)發(fā)展，社會(huì)保障制度也需要不斷改革和完善。為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展而建立、完善或改革社會(huì)保障的研究就成為重要的課題。面對(duì)新的歷史時(shí)期與社會(huì)現(xiàn)狀，政府在社會(huì)保障中應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任、發(fā)揮什么樣的作用和怎樣更好地發(fā)揮作用，是一個(gè)值得深入探討和商榷的重大問(wèn)題。

一、對(duì)社會(huì)保障的基本概念的探討

社會(huì)保障（SOCIALSECURITY）即國(guó)家和社會(huì)依法對(duì)社會(huì)成員基本生活給予保障的社會(huì)安全制度。它指的是社會(huì)成員因年老、疾病、失業(yè)、傷殘、生育、死亡、災(zāi)害等原因而失去勞動(dòng)能力或生活遇到障礙時(shí)，依法從國(guó)家和社會(huì)獲得基本生活需求的保障。通常國(guó)家依據(jù)法律制定相關(guān)的制度和規(guī)定以保證其社會(huì)保障政策的實(shí)施。中國(guó)的社會(huì)保障由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置構(gòu)成。它的根本宗旨是使個(gè)人和家庭相信他們的生活水平和生活質(zhì)量會(huì)盡可能不因任何社會(huì)和經(jīng)濟(jì)上的不測(cè)事件受很大影響。中國(guó)特色的社會(huì)保障制度是在個(gè)人和家庭遇到難于獨(dú)自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)提供的社會(huì)互濟(jì)，這種社會(huì)互濟(jì)是建立在個(gè)人責(zé)任的基礎(chǔ)上，即國(guó)家在個(gè)人遇到較大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)只能負(fù)起有限的責(zé)任。中國(guó)社會(huì)保障制度既要吸取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又不能照搬外國(guó)的模式，要立足于中國(guó)的國(guó)情。中共中央十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》為中國(guó)建立社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)了基本框架?！稕Q定》指出：中國(guó)社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障。

二、我國(guó)社會(huì)保障的歷史與現(xiàn)狀

新中國(guó)成立后，政府在大力發(fā)展生產(chǎn)、恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)、治理失業(yè)和通貨膨脹的同時(shí)，開(kāi)始了新中國(guó)社會(huì)保障體系的建設(shè)工作。我國(guó)的社會(huì)保障制度是從50年代初建立和發(fā)展的，其面對(duì)的主要是國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位的職工，部分內(nèi)容還涉及到城鎮(zhèn)居民。1951年政務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（簡(jiǎn)稱勞保條例）。條例對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)的征集及管理和支配、保險(xiǎn)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)實(shí)施范圍、執(zhí)行和監(jiān)督都進(jìn)行了明確規(guī)定。條例規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由財(cái)政支付、財(cái)政部和人事部管理。1955年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》等4個(gè)文件，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的社會(huì)保險(xiǎn)與企業(yè)職工根據(jù)上述條例享受的大體相同。國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的醫(yī)療保險(xiǎn)制度也是在50年代建立的。此后隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)保險(xiǎn)也有相應(yīng)的完善。到60年代中期，中國(guó)已經(jīng)基本建立起適應(yīng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一套社會(huì)保障制度和體系。

社會(huì)保障制度的建立與實(shí)施，為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行創(chuàng)造了良好的環(huán)境，增加了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有序性，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)和整個(gè)社會(huì)有機(jī)體得以持續(xù)、穩(wěn)定、均衡、協(xié)調(diào)的發(fā)展。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、保證社會(huì)的有序發(fā)展和良性運(yùn)行，突出表現(xiàn)為社會(huì)環(huán)境的和諧及政治局面的安定團(tuán)結(jié)；

2、保障社會(huì)成員的基本生活，減少貧困對(duì)公民的威脅；

3、保證勞動(dòng)力再生產(chǎn)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展；

在“”期間，社會(huì)保障制度受到嚴(yán)重干擾和破壞。社會(huì)保險(xiǎn)工作處于無(wú)人管理的狀態(tài)。在“”以后，中國(guó)進(jìn)入了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的新時(shí)期。中國(guó)的社會(huì)保障制度開(kāi)始恢復(fù)和重建。1978年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》頒布，對(duì)從事危險(xiǎn)工作的工人退休條件有所放寬，鼓勵(lì)提前退休。到80年代中期，形成了以企業(yè)為主體的社會(huì)保障系統(tǒng)。由企業(yè)負(fù)責(zé)資金的籌集、發(fā)放和管理，屬典型的受益基準(zhǔn)制，保障水平較高，其覆蓋面主要是國(guó)有企業(yè)。

但是，自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)體制的變化，原有的社會(huì)保障制度與建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求越來(lái)越不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：

1、實(shí)施范圍不夠廣泛，不利于勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和多種所有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展；

2、層次單一，不能滿足不同經(jīng)濟(jì)實(shí)體和人群的多層次需求；

3、資金來(lái)源單一，致使資金嚴(yán)重匱乏，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重；

4、管理體制不順暢，法制不健全；

5、社會(huì)化程度低，影響社會(huì)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益。

80年代中期，我國(guó)社會(huì)保障制度改革作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)改革的配套措施提上議事日程，開(kāi)始進(jìn)行改革。各地進(jìn)行了大量的試點(diǎn)，獲得了許多有益的經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)的理論研究和策略探討也為新體制的設(shè)計(jì)提供了可貴的意見(jiàn)。1986年《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革勞動(dòng)制度四個(gè)規(guī)定的通知》把企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍擴(kuò)大到勞動(dòng)合同制工人，其費(fèi)用來(lái)源是企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)，1991年全國(guó)96%的市縣實(shí)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，標(biāo)志著社會(huì)保障制度改革進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段。根據(jù)黨的十四屆五中全會(huì)《建議》，八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出：到20世紀(jì)末，基本建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的，資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、公平和效率相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一、管理體制集中統(tǒng)一、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系框架；建立起適用于各類企業(yè)和個(gè)體勞動(dòng)者的、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑使用資金的社會(huì)保險(xiǎn)制度。黨和政府高度重視社會(huì)保障制度的改革，進(jìn)入90年代以后把在全國(guó)建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度放在優(yōu)先位置。1991年國(guó)務(wù)院了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的決定》，1993年國(guó)務(wù)院了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，1994年國(guó)家體改委了《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點(diǎn)意見(jiàn)》。

1991年頒布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》和1996年公布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，都提出了加快社會(huì)保障制度改革的任務(wù)，規(guī)定了改革的目標(biāo)和內(nèi)容。通過(guò)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利等的改革，我國(guó)社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)是在20世紀(jì)末形成社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障相結(jié)合的多層次的社會(huì)保障制度。

三、我國(guó)政府在新時(shí)期（經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型）應(yīng)起的作用

我國(guó)的社會(huì)保障制度改革近20年，出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)條例無(wú)數(shù)，到目前基本上構(gòu)筑了一個(gè)以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷與生育保險(xiǎn)、社會(huì)救助制度（最低生活保障制度）以及社會(huì)福利服務(wù)等為骨架的中國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的雛形，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也進(jìn)行了一定程度的探索。然而，從目前的實(shí)施情況看，制度實(shí)施的效果難盡人意。其中的原因和問(wèn)題很多，而政府作用的界定和認(rèn)識(shí)不清，無(wú)疑構(gòu)成了社會(huì)保障制度進(jìn)一步完善和發(fā)展的瓶頸之一。面對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)政府在社會(huì)保障中的作用的合理界定是什么？或者政府的合理參與形式是什么？這是我在此節(jié)中將要著重闡述的問(wèn)題。

大致來(lái)講，政府介入社會(huì)保障可以分為三種“理想類型”：包辦、主導(dǎo)和不干預(yù)。政府實(shí)施全面干預(yù)，從通過(guò)稅收融資到建立龐大的行政機(jī)構(gòu)以充當(dāng)直接管理者的角色。不干預(yù)形式是指政府沒(méi)有直接出面建立起系統(tǒng)化、正規(guī)化的制度體系，在部分發(fā)展中國(guó)家由于各種原因政府不愿或無(wú)力承擔(dān)起社會(huì)保障中的責(zé)任。而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，完全的不參與形式已經(jīng)找不到，在不同的保障項(xiàng)目中政府都或多或少地有所介入。

所謂政府主導(dǎo)型簡(jiǎn)單說(shuō)就介于包辦和不干預(yù)之間的一種方式，政府在社會(huì)保障中堅(jiān)持“有所為，有所不為”的原則。從發(fā)展趨勢(shì)上看，各國(guó)政府在社會(huì)保障中的作用調(diào)整的結(jié)果都是傾向于建立一種政府主導(dǎo)型的社會(huì)化的保障制度，即政府不是直接承擔(dān)所有的供款和管理等責(zé)任，而是作為一個(gè)引導(dǎo)者通過(guò)調(diào)動(dòng)企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)等多方面的力量來(lái)提供保障；不是完全放棄對(duì)社會(huì)保障的管理，而是以另一種方式來(lái)發(fā)揮政府的作用。

雖然我們還無(wú)法對(duì)主導(dǎo)型政府參與形式做出準(zhǔn)確的描述，但通過(guò)考察社會(huì)保障改革中政府作用的調(diào)整過(guò)程及趨勢(shì)可以看出一些基本的特征或是取向。一是堅(jiān)持在社會(huì)救助中承擔(dān)主體責(zé)任，主張政府救助最困難的人和老年人、殘疾人、兒童等弱勢(shì)群體。雖然，目前社會(huì)保障改革中有從普遍性到選擇性轉(zhuǎn)變的傾向，但政府不會(huì)也不可能放棄這部分責(zé)任。即使在自由化程度很高的美國(guó)也有很多的人是通過(guò)救濟(jì)維持基本生活的。三是在社會(huì)保障制度的運(yùn)行中注重效率的發(fā)揮。吸取政府在全權(quán)管理社會(huì)保障中出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下等問(wèn)題，更多地引入政府、企業(yè)和個(gè)人三方代表組成的自治機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)化的管理。

最后，需要指出的一點(diǎn)是盡管各個(gè)國(guó)家都在向政府主導(dǎo)型發(fā)展，但在具體的做法上肯定不會(huì)相同，這跟各個(gè)國(guó)家的歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、政治體制以及所選擇的社會(huì)保障體系有關(guān)，各個(gè)國(guó)家都在根據(jù)自己的具體國(guó)情、社會(huì)需要選擇最合適的政府參與形式，并且根據(jù)形式發(fā)展不同而調(diào)整。因此，不宜簡(jiǎn)單地評(píng)價(jià)政府在社會(huì)保障中的作用發(fā)揮問(wèn)題，而應(yīng)該結(jié)合具體情況分析。

總之，我國(guó)政府在社會(huì)保障中主導(dǎo)作用的發(fā)揮還處于過(guò)渡和不斷完善之中，在此只是作一個(gè)初步的分析和探討，至于具體的框架結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)與實(shí)施，還有待于實(shí)踐的進(jìn)一步探索和學(xué)術(shù)界的深入研究。

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