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為加快建立適應社會主義市場經濟要求的醫藥衛生體制,滿足人民群眾不同層次的醫療保健需求,進一步落實《浙江省人民政府關于推進城鎮醫藥衛生體制改革的意見》(浙政發〔20*〕10號)提出的目標任務,現就深化我省醫藥衛生體制改革提出如下意見,請認真貫徹執行。

一、指導思想和基本原則

深化醫藥衛生體制改革的指導思想是:以“三個代表”重要思想為指導,以建立適應社會主義市場經濟要求的醫藥衛生體制為目標,尊重醫藥衛生事業發展規律,充分發揮市場機制的作用,破除壟斷體制,引入競爭機制,優化衛生資源配置,增強醫療機構的生機和活力,營造公平、有序的競爭環境,促進醫療衛生事業快速發展,使人民群眾享有質量優良、費用合理的醫療服務。

深化醫藥衛生體制改革的基本原則是:堅持政府履行衛生職責與運用市場機制興辦衛生事業相結合,合理確定政府舉辦醫療機構的數量與規模,積極引導社會資本進入醫療衛生服務領域;堅持經濟效益與社會效益相結合,既要確保基本醫療服務的供給和質量,又要保障投資者的合法權益,不斷滿足人民群眾多層次、多樣化的醫療衛生需求;堅持改革與發展相結合,大膽創新,穩步推進,規范操作;堅持轉變政府職能與加強行業監管相結合,加快管辦分離步伐,實行衛生全行業管理。

二、大力深化公立醫院管理體制和運行機制改革

各級政府要按照保障基本醫療供給和履行公共衛生職能的總體要求,優化衛生資源配置,合理確定公立醫療機構的規模和數量,重點辦好代表區域水平的綜合性醫院,具有專科特色的中醫院、婦幼保健院,覆蓋一定區域的傳染病、精神病等專科醫院。對資源配置不合理、經營管理不好、服務效率低下、區域同類性重復明顯的公立醫院,積極引入社會資金,從結構與數量上進行調整。

保留的公立醫院定性為社會公益類事業單位,以增強活力、提高效率為目標,不斷深化管理體制和運行機制改革。

(一)建立出資人制度,積極推進管辦分離。

明晰公立醫院產權關系,將其資產納入國有資產管理范圍,并按照管資產與管人、管事相結合的原則,建立出資人制度,落實醫院的法人自主權。在國有出資人代表尚未明確之前,暫由原主管單位代行出資人職能,承擔出資人責任。

有條件的地方,可試行組建國有獨資的醫療投資發展公司,創新公立醫院的產權管理模式。醫療投資發展公司經同級政府或國有資產管理部門授權,作為國有資產出資人代表,經營管理現有公立醫院中的國有資產及財政對公立醫院建設的新增投入,并承擔相應的職責。

(二)完善院長負責制,落實院長經營自主權。

公立醫院院長的選聘由出資人決定。院長的任職資格條件由省衛生行政部門制定,適用全省。院長的選聘可采取直接聘任、公開招聘、推選、委任等多種方式。醫院行政副職的選聘由院長提名,出資人決定。院長在院內具有充分的人事、分配及經營自主權。院長對出資人負責,以社會效益為首要目標,不斷提高醫療服務水平,努力提高國有資產的使用效率。

建立科學合理的院長任期目標考核制度。院長的報酬主要與社會效益以及國有資產的使用效率掛鉤,由出資人確定。積極探索效益工資和年薪制等多種報酬實現形式。

(三)創新人事分配制度,完善社會保障機制。

改革公立醫院人事制度,打破人員身份限制,由身份管理向崗位管理轉變,建立全員合同聘用制。機構編制部門、衛生行政部門主要對醫院人員編制和衛生技術人員從業資格實施管理,醫院有權根據醫療業務的需要,自主聘用員工。

改革分配制度。現行工資作為檔案工資進行管理。員工的工資福利由醫院根據勞、責、績、效綜合考核,按照績效優先、兼顧公平的原則,在核定的工資總額內,自主確定工資分配方案,合理拉開分配檔次。

各級政府應加快建立事業單位的社會保障制度,促進公立醫院員工由“單位人”向“社會人”轉變。公立醫院員工養老、醫療保險待遇按當地事業單位政策執行。解聘分流人員按當地事業單位的改制政策妥善處理。

(四)優化資源配置,充分發揮公立醫院的綜合服務能力。

打破部門和行政隸屬關系的界限,鼓勵各類醫療機構在業務、技術、人才、資金等方面開展多種形式的聯合、重組。對部分中小型公立醫院,可區別不同情況,整體進入綜合性醫院或轉為專科醫院、社區衛生服務機構,也可以通過聯合重組進行資源整合,提高規模效益。鼓勵城鎮綜合性醫院向社區和農村延伸,與社區衛生服務機構或鄉鎮衛生院進行多種形式的合作,建立“雙向轉診”制度,增強基層衛生服務能力。有條件的地方,可以綜合性、高水平的大型醫院為龍頭,以資本和業務為紐帶,組建醫療集團,整合醫療資源,提高資源利用效率。

(五)加大財政投入,扶持公立醫院發展。

各級政府要加大對公立醫療機構基本建設、大型設備購置和維修、重點學科建設以及執行政府指令任務等方面的投入,確保公立醫院穩定、健康發展。同時,要改革完善財政投入方式,切實提高財政資金的利用效率和社會效益。

允許公立醫院在做好基本醫療服務的同時,開展部分特需醫療服務。公立醫院發展、改造所需征用土地、置換土地,參照當地公辦學校的有關政策執行。

鄉鎮衛生院也要合理調整和優化布局,原則上一個建制鄉鎮保留一所政府舉辦的衛生院。保留的鄉鎮衛生院,參照上述有關原則和具體做法深化內部運行機制改革。對其余的鄉鎮衛生院,可以因地制宜地選擇不同形式,大力推進產權制度改革。鄉鎮衛生院深化改革的具體實施辦法另行制訂。

三、積極鼓勵發展多種形式的民辦醫院

民辦醫院是指由社會資本為主投資興辦的具有一定規模的醫療機構。民辦醫院納入區域衛生發展規劃和衛生行業管理范圍,享有與公立醫院同等的法律地位,履行相應的社會義務。積極鼓勵社會資本到醫療資源相對薄弱的地區投資興辦醫療機構,在大中城市重點引導發展具有較高水平、較大規模的綜合性醫院和專科醫院。

民辦醫院的設置由各級衛生行政部門審查批準,其設立條件、資質審核、審批程序等與公立醫院相同。積極吸引外國醫療機構、企業和其他經濟組織以及香港、澳門、臺灣地區的投資者在我省投資舉辦合資、合作醫療機構,以學習借鑒國際先進管理模式和服務模式,補充和改善當地在醫療服務能力、醫療技術、資金和醫療設施方面的不足。中外合資、合作醫療機構的設置審批按國家有關規定執行。

(一)選擇部分公立醫院改制為民辦醫院。

公立醫院改制為民辦醫院,是發展民辦醫院的重要內容和重要途徑。各級政府要積極穩妥地選擇部分公立醫院通過產權制度改革,改制為多種形式的民辦醫院。

公立醫院改制,必須認真做好資產評估、產權界定、資產提留、不良資產核銷、非經營性資產剝離等各項基礎性工作。國有資產出讓必須貫徹公開、公平、公正的原則,向社會整體出讓的價格一般不得低于評估價,所獲收益在安置職工后的結余仍用于發展醫療衛生事業。國有資產管理部門應加強對改制公立醫院國有資產處置的監督和管理,切實防止國有資產流失。

實行產權制度改革的公立醫院,原則上國有資產應全部退出。國有資產一次性退出有困難的,經批準,可以有償使用國有資產的形式支付占用費。也可探索通過整體租賃、委托經營等形式,向社會轉讓公立醫院經營權,搞活內部經營機制。

公立醫院改制后,確需以股權形式保留部分國有資產的,應按照國家有關國有股權管理規定,報財政部門辦理有關手續,并明確國有出資人;涉及事業單位非經營性資產轉為經營性資產的,應辦理相關手續。

公立醫院改制或向社會轉讓經營權,要依法轉換醫院職工的勞動關系,全面推行勞動合同制(聘用制)。公立醫院改制時已離退休人員原有待遇不變。對改制過程中的分流人員,按照有關規定予以妥善安置,其經濟補償、提前退休標準、各類人員的社會保險銜接及經費保障,均按照當地事業單位改制的有關政策執行。

公立醫院實行產權制度改革后,原則上核定為營利性醫療機構。但對符合區域衛生規劃,主要提供基本醫療服務,執行政府規定的醫藥指導價格,所獲收益主要用于改善醫療衛生服務條件的,可核定為非營利性醫療機構。

公立醫院的產權制度改革,由當地政府統一組織實施。公立醫院改制后列入民辦醫院范疇,適用政府有關民辦醫院的政策規定。

(二)鼓勵社會資本投資興辦民辦醫院。

新設立的民辦醫院(含中外合資、合作經營醫院),原則上定為營利性醫療機構。其中確實符合相關條件的,也可定為非營利性醫療機構。營利性或非營利性民辦醫院均可根據勞動保障等部門的規定,申請城鎮職工基本醫療保險定點醫療機構資格。

民辦醫院在獲得執業許可證后,定為營利性醫療機構的到工商行政管理部門進行工商注冊登記,定為非營利性醫療機構的到民政部門進行民辦非企業單位登記。

非營利性民辦醫院的醫療服務執行政府指導價,同時按照有關規定,享受稅收優惠政策。財務管理執行財政部、衛生部頒布的《醫院財務制度》和《醫院會計制度》等有關規定。衛生行政部門要會同審計部門,建立對非營利性民辦醫院財務管理的有效監督制度。

營利性民辦醫院可根據服務成本,自主確定其醫療服務價格,依法開展相關業務活動。財務管理方面執行企業的財務、會計制度。其收入直接用于改善自身醫療衛生條件的,可按國家有關規定享受稅收優惠政策。

民辦醫院的建設應符合土地利用總體規劃并納入當地城鎮建設規劃,在征用土地和減免建設配套費等有關規費方面,享受與公立醫院同樣的優惠政策。土地使用性質發生變化時,按國土資源管理的有關規定執行。

營利性民辦醫院產權按“誰出資,誰所有”進行界定。非營利性民辦醫院的產權在其存續的前五年內也按上述原則界定,五年后自愿繼續保留非營利性性質的,其產權暫按如下方式界定:舉辦者對醫院的原始投資屬于舉辦者所有;民辦醫院中的國有資產投入部分屬于國家所有。民辦醫院資產的增值部分包括受贈的資產屬于醫院法人所有,在醫院存續期間由醫院支配,用于醫院的發展,醫院投資人無權另行處置。民辦醫院在用人方面享有充分的自主權。民辦醫院人事檔案可由當地人才交流中心進行托管。民辦醫院在人才引進、技術職稱評定、參加學術組織及學術活動、政策知情等方面,享有與公立醫院同等的待遇。營利性民辦醫院可自主確定收入分配標準和方式。非營利性民辦醫院的收入分配比照公立醫院辦法管理,在工資總額限額內自主確定收入分配,合理拉開收入差距。

民辦醫院應建立健全規范的法人治理結構、完善的財務制度和有效的管理制度,自覺接受衛生、財政、勞動保障、藥品監管、物價、工商、民政和審計等相關部門的監督。民辦醫院職工應按照國家有關規定參加養老、醫療等社會保險。

民辦醫院必須承擔當地政府交辦的預防保健工作,承擔縣級以上政府衛生行政部門委托的支援農村、指導基層醫療衛生工作等任務,當地政府以購買服務的方式在經費上給予合理的補償。民辦醫院應當發揚人道主義精神,對無主病人、特困病人等給予力所能及的幫助,期間所發生的費用可由當地公共衛生救助基金給予適當補償。當發生重大災害、事故、疫情等特殊情況時,民辦醫院有義務執行政府指令任務,政府視情予以政策優惠或經費補助。

四、采取措施,切實降低過高的醫藥費用

加快開放藥品零售市場。規范藥品市場準入條件,對零售藥店的設立實行核準制,不限數量,不論公私,不定距離,鼓勵發展零售藥店。零售藥店按有關部門規定,自主申請列入醫保定點藥店的范圍。

進一步規范推進公立醫院藥品集中招標采購。擴大醫院用藥招標品種范圍,城鎮職工基本醫療保險用藥目錄中的藥品和臨床普遍采用、采購量較大的非基本醫療保險用藥,都應納入招標范圍。加強中標藥品的價格管理。對招標采購的藥品,根據單位價格高低采取差別差率的辦法順加作價,以中標價為基礎加購銷差率確定招標藥品的零售價格。加強對中標藥品使用情況的監管。對不使用中標藥品、不按政府核定的招標藥品價格銷售藥品的,醫保部門在經費結算時不予列入醫療保險支付的范圍。自費用藥的非醫保人員有權對上述違規行為或價格歧視行為進行投訴。

逐步理順醫藥價格體系。按照醫藥費用“總量控制,結構調整”的原則,參照招標藥品的價格管理辦法,對藥品價格實行順加作價,切實降低“虛高”的藥品價格,不斷減輕患者的藥費負擔。合理調整醫療服務價格,適當提高部分過低的醫療項目收費標準。根據優質優價的原則,拉開不同等級醫療機構的服務差價,引導病人合理分流。

規范醫療服務行為。醫療機構要明確醫療服務項目,統一項目收費標準,禁止各種形式的自立項目收費、分解項目收費、增加醫用材料收費;加強醫生職業道德教育,堅決摒棄診斷治療中不必要的重復檢查、擴大檢查范圍、“套餐式”檢查、開“大處方”等行為;明確患者有獲取診療處方選擇藥店配藥的權利,醫療機構要主動提供規范書寫的紙質處方讓患者自主選擇配藥,不得進行任何形式的限制。

進一步深化藥品流通體制改革,培育公平、有序、競爭充分的藥品流通市場。鼓勵有條件的醫藥批發企業跨地區兼并或聯合市、縣級批發企業,逐步將市、縣級批發企業改組成區域性基層配送中心,實行統一進貨、統一市場營銷策略、統一核算和批零一體化,形成規模化經營優勢。支持中小醫藥流通企業靠大靠強,憑借企業自身特色優勢,向“小而特”、“小而專”的“小型巨人”企業發展。通過醫藥流通企業的改革重組,整合現有資源,促進醫藥流通組織結構向規模化、集約化方向發展,培育具有國際競爭力的大型醫藥流通企業集團。

五、切實轉變政府職能,加強衛生全行業管理

各級衛生行政部門要切實轉變職能,從辦醫院向管醫院轉變,積極推進政事分開。強化區域衛生規劃,優化衛生資源配置,積極引導社會資本特別是從公立醫院退出的國有資本,充實衛生資源薄弱領域和地區,保障全社會的基本醫療及公共衛生產品供給。綜合運用法律、行政、經濟等手段,加強行業管理,進一步完善醫療機構、從業人員、醫療技術等服務要素的準入制度。強化衛生監督,嚴格衛生執法,禁止各種非法行醫,堅決打擊各種不正當競爭行為。加強職業道德教育,糾正行業不正之風。

加強對醫藥價格的監督管理,促進醫療市場公平競爭。打破部門所有制及行政級別的界限,按屬地化原則建立政府醫藥價格公共信息平臺,通過多種途徑,定期向社會公布各類醫院的服務質量、醫藥費用等方面的信息,促進醫院之間公平競爭,引導患者選擇醫院合理消費。

醫藥衛生體制改革涉及多方面利益調整,事關整個醫藥衛生事業的健康發展。各級政府要切實加強對醫藥衛生體制改革工作的領導,各級衛生、體改、物價、財政、人事、勞動保障、藥品監管、建設、國土資源等有關部門,要進一步提高認識,密切配合,認真規劃,加強指導,探索經驗,積極穩妥地推進醫藥衛生體制改革,促進全省醫藥衛生事業健康發展,不斷提高人民群眾的健康水平