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本文作者：呂敏1,2作者單位：1.東北師范大學馬克思主義學院2.吉林財經(jīng)大學人事處

一、“結(jié)構(gòu)性減稅”的涵義及對“稅改”的內(nèi)在要求

(一)“結(jié)構(gòu)性減稅”的涵義

在2009年1月召開的中央經(jīng)濟工作會議上，我國政府首次明確提出了要“實行結(jié)構(gòu)性減稅”，這成為近年來我國宏觀調(diào)控政策的一大亮點。所謂的“結(jié)構(gòu)性減稅”，是指當前我國政府所采取的，通過對現(xiàn)行稅種進行有減有增的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實現(xiàn)在總體上減稅的一項積極性的財政政策。作為后危機時代背景下的一項重大政策舉措，我們應當從以下幾個方面對“結(jié)構(gòu)性減稅”政策進行更為全面的理解:第一，從“結(jié)構(gòu)性減稅”的實質(zhì)來看:目前，我國政府所推行的結(jié)構(gòu)性減稅政策，其實質(zhì)是我國政府通過對財政政策的調(diào)整，從而對經(jīng)濟進行有目的、有計劃的主動性的宏觀調(diào)控。第二，從“結(jié)構(gòu)性減稅”的目的和涉及的內(nèi)容來看:“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的目的不僅局限在要在短期內(nèi)減輕企業(yè)壓力，化解國際金融危機帶來的外需下降對國內(nèi)企業(yè)的沖擊，其更深遠的目的還在于，要從長遠上調(diào)整國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，增強經(jīng)濟活力，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。與“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的目的相適應，其內(nèi)容大致涵蓋與經(jīng)濟動力結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅、與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅、與企業(yè)類型結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅三個方面。第三，從“結(jié)構(gòu)性減稅”所采用的手段來看:當前我國“結(jié)構(gòu)性減稅”政策所采用的手段，并不等同于對所有稅種稅率的全面調(diào)低，更與過去經(jīng)常采用的對單一稅種的稅率進行調(diào)整的方式相區(qū)別。“結(jié)構(gòu)性減稅”所采用的手段是有減有增的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，是對現(xiàn)有的一些主要稅種的名義稅率適當調(diào)低，削減不合理稅種，同時輔以開征一些新稅種和調(diào)高部分輔助性稅種的稅率，并在稅收總量上實行總體性的減稅。

(二)“結(jié)構(gòu)性減稅”對“稅改”的內(nèi)在要求

長期以來，作為經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，“稅改”始終適應形勢變化的需要，發(fā)揮著推動經(jīng)濟、社會發(fā)展的積極作用。當前，作為一項與我國“稅改”存在密切聯(lián)系的重大宏觀調(diào)控措施，“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的順利實行必然要求“稅改”緊密配合，并對其提出了一系列的內(nèi)在要求。首先，“稅改”的節(jié)奏要與“結(jié)構(gòu)性減稅”相協(xié)調(diào)。“結(jié)構(gòu)性減稅”是為了應對國內(nèi)外經(jīng)濟挑戰(zhàn)而實行的一項重大宏觀調(diào)控措施。任何一項宏觀調(diào)控措施都有其時效性，忽視了時效性，任何宏觀政策實施的效果都將大打折扣，甚至毫無成果。正是時效性決定了“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的實施具有其緊迫性，而“稅改”也要符合這一緊迫性的內(nèi)在要求，在“稅改”的節(jié)奏上與“結(jié)構(gòu)性減稅”相協(xié)調(diào)。只有“稅改”的節(jié)奏跟上“結(jié)構(gòu)性減稅”的內(nèi)在要求，“結(jié)構(gòu)性減稅”這一宏觀調(diào)控措施才能真正發(fā)揮其應有的效力。其次，“稅改”的力度要與“結(jié)構(gòu)性減稅”相適應。“結(jié)構(gòu)性減稅”的根本目的在于調(diào)整我國不合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。而實踐中，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整有其獨特的復雜性和艱巨性。這就決定了要想使得“結(jié)構(gòu)性減稅”政策落到實處，與“結(jié)構(gòu)性減稅”相聯(lián)系的“稅改”就不能是輕描淡寫的。“稅改”的力度要與“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的內(nèi)在要求相適應。最后，“稅改”的內(nèi)容要與“結(jié)構(gòu)性減稅”相配套。“結(jié)構(gòu)性減稅”政策所采用的手段是有減有增的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。對不合理稅種的削減，以及開征一些新的稅種，必然要求對現(xiàn)有稅制的內(nèi)容作出相應的改變。“稅改”要適應這一要求，保持其改革的具體內(nèi)容上要與“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的實施相配套。

二、當前我國“稅改”不到位，阻礙“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的實施

(一)“稅改”節(jié)奏不協(xié)調(diào)，導致“結(jié)構(gòu)性減稅”政策實施裹足不前

當前，我國對消費稅、資源稅、城市建設維護稅等稅種的改革步伐停滯不前，造成“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的實施裹足難行。首先，從與經(jīng)濟動力結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅來看:消費稅改革遲滯造成我國與經(jīng)濟動力結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅不能落到實處。在發(fā)達國家，消費稅在促進本國居民合理、可持續(xù)消費方面一直發(fā)揮著重要的促進作用。而長期以來，消費稅在我國卻沒有得到應有的重視，其改革進程更是顯得遲滯。與國外相比，在對一些涉及到居民日常生活必需品如米、面、燃油等的消費征稅上，我國相關(guān)的消費稅稅率長期偏高，甚至河南某地存在對饅頭等日用消費品征收高達50%以上的不合理消費稅的情況。［1］

而與此形成鮮明對比的是，我國對高檔汽車、白酒、奢侈品等商品消費征收的消費稅稅率又明顯偏低，不能起到合理引導居民理性消費行為的作用。消費稅改革的遲滯在很大程度上抑制了居民日常消費潛力的釋放，扭曲了居民的消費行為，不利于我國經(jīng)濟增長動力由出口、投資向國內(nèi)居民消費轉(zhuǎn)化這一結(jié)構(gòu)性減稅目的的實現(xiàn)。其次，從與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅來看:資源稅改革停步不前，造成我國“結(jié)構(gòu)性減稅”政策難以落實。征收資源稅有利于將資源的價值內(nèi)化為經(jīng)濟主體的內(nèi)在成本。當資源稅的征收額能夠充分反映自然資源的環(huán)境價值時，就能使得經(jīng)濟價值與環(huán)境價值相統(tǒng)一，并能通過價格、供求等市場因素引導企業(yè)合理開發(fā)利用資源，甚至推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代。然而，現(xiàn)行資源稅在稅收總額中占比卻不足1%，過低的稅率以及過窄的征收范圍都嚴重制約了資源稅反映自然資源環(huán)境價值的能力，不能將資源使用的環(huán)境成本內(nèi)化為企業(yè)的生產(chǎn)成本。這導致低效率、高耗能、高污染的企業(yè)大量存在，嚴重阻礙了“結(jié)構(gòu)性減稅”的落實以及我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級調(diào)整。最后，從與企業(yè)類型結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅來看:長期以來，城鎮(zhèn)土地使用稅、城市建設維護稅等稅種一直對國外企業(yè)實行一系列的減免稅的優(yōu)惠政策。雖然在改革開放初期，這些政策起到了招商引資的積極作用，但當前卻越發(fā)造成國外與國內(nèi)企業(yè)之間不公平的稅負負擔，造成國內(nèi)企業(yè)尤其是國內(nèi)中小企業(yè)經(jīng)營成本不合理增加，不利于支持中小企業(yè)發(fā)展、調(diào)整我國企業(yè)類型結(jié)構(gòu)這一“結(jié)構(gòu)性減稅”目標的實現(xiàn)。

(二)“稅改”力度不適合，造成“結(jié)構(gòu)性減稅”政策實施效果不佳

近些年我國對個人所得稅、增值稅、企業(yè)所得稅等眾多稅種進行了積極的改革，但與“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的內(nèi)在要求相比較，這些改革的力度還顯得不足，造成“結(jié)構(gòu)性減稅”實施的效果并不理想。首先，從與經(jīng)濟動力結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅來看:個人所得稅改革力度不到位，導致與經(jīng)濟動力結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅效果不佳。個人所得稅是針對自然人取得的各項收入所征收的一種稅收，其作用在于促進社會財富公平分配，合理調(diào)節(jié)居民消費能力。自2005年以來，我國對個人所得稅進行了一系列改革，但改革力度仍不能滿足與經(jīng)濟動力結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅的內(nèi)在需要。一方面，個稅起征點設計本身顯得過于簡單化，并沒有充分考慮到家庭成員收入差距以及地區(qū)收入差距等因素。這使得居民消費能力不能有效釋放，造成與經(jīng)濟動力結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅效果大打折扣。另一方面，暫免存款利息稅表面上是減輕了個人稅收負擔，實質(zhì)上卻更加鼓勵居民儲蓄，降低居民消費意愿，使我國居民消費率進一步走低，從而抵消了結(jié)構(gòu)性減稅政策的效力，阻礙了國內(nèi)居民消費的啟動以及經(jīng)濟動力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其次，從與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅來看:增值稅改革力度不足，弱化了與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅效果。2009年我國啟動了營業(yè)稅向增值稅的轉(zhuǎn)型改革。營業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅有利于降低企業(yè)生產(chǎn)成本，鼓勵企業(yè)設備更新和技術(shù)升級換代，對資本有機構(gòu)成高的企業(yè)尤為有利。可以說，營業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅的改革本身符合我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的大方向。然而，這一政策實施的力度仍顯得不足，尤其是那些環(huán)境污染嚴重、急需技術(shù)設備升級、節(jié)能改造的行業(yè)，如建筑、采礦、能源、交通運輸?shù)刃袠I(yè)，至今還沒有推行增值稅改革。

此外，增值稅起征點偏低、減免幅度過小等問題，同樣制約了與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅效果的顯現(xiàn)。最后，從與企業(yè)類型結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅來看:鼓勵民營經(jīng)濟，尤其是中小企業(yè)的發(fā)展是與企業(yè)類型結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅的重要內(nèi)容，雖然2008年修改后的《企業(yè)所得稅法》總體上降低了企業(yè)的稅負［2］，但平均20%的稅率仍使本已處于金融危機沖擊下的中小企業(yè)倍感生存壓力。中小企業(yè)是國民經(jīng)濟最具活力的組成部分，在促進科技進步、緩解就業(yè)、擴大出口方面起著不可忽視的作用。［3］對中小企業(yè)仍顯偏高的企業(yè)所得稅影響到了我國企業(yè)類型結(jié)構(gòu)的調(diào)整，制約了結(jié)構(gòu)性減稅政策的落實。

(三)“稅改”內(nèi)容不配套，致使“結(jié)構(gòu)性減稅”政策實施步履維艱

自2009年以來，我國相繼推行了調(diào)高個人所得稅起征點、營業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅、調(diào)低出口關(guān)稅等多方面的稅制改革。［4］這些改革措施多是圍繞“結(jié)構(gòu)性減稅”來做“減法”，而較少圍繞“結(jié)構(gòu)性減稅”所涉及到的“加法”來做相應的體制變革。這種“稅改”內(nèi)容上的缺失和不配套，導致“結(jié)構(gòu)性減稅”有減有增的原則缺乏相應依托，造成“結(jié)構(gòu)減稅”政策實施起來步履維艱。首先，從與經(jīng)濟動力結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅來看:當前，我國仍沒有開征財產(chǎn)稅和資本利得稅，使得“結(jié)構(gòu)性減稅”的實施阻力重重。目前，由于財產(chǎn)稅的缺失，使得我們對于由財產(chǎn)無成本繼承而導致的貧富差距的不斷擴大束手無策。而資本利得稅的缺失，更使得由于新股超募等資本市場“造富運動”而產(chǎn)生的不合理收入差距無法得到有效調(diào)節(jié)。這造成社會財富分配不公，普通居民消費能力遲遲不能得到根本提升，更不利于經(jīng)濟增長動力由出口、投資向消費的轉(zhuǎn)變這一結(jié)構(gòu)性減稅目標的實現(xiàn)。其次，從與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅來看:環(huán)境稅的缺失同樣造成了“結(jié)構(gòu)性減稅”政策實施的步履維艱。環(huán)境稅是一種將環(huán)境污染、防治、治理的社會成本內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)部成本的一種稅負，它能夠從源頭上治理由企業(yè)行為所帶來的各類環(huán)境污染。至今，我國還沒有推行環(huán)境稅。環(huán)境稅的缺失導致冶金、鋼鐵、煤炭等高污染行業(yè)可以長期“免費”排放二氧化碳、二氧化硫、二噁英等有害廢氣、廢水、廢渣，而不需付出任何成本。這導致我國高耗能、高污染企業(yè)長期野蠻生長，不肯轉(zhuǎn)型，嚴重影響到了與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅政策的實施，阻礙了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

三、進一步深化稅制改革，推進“結(jié)構(gòu)性減稅”的對策建議

(一)加快體制變革，提升“稅改”節(jié)奏

針對當前我國“稅改”節(jié)奏緩慢，導致“結(jié)構(gòu)性減稅”政策實施裹足不前的問題，我們應當著力加快相關(guān)稅收體制的變革，進一步提升“稅改”的節(jié)奏。首先，加快消費稅的改革步伐。要盡快調(diào)整消費稅的征稅范圍，減征或者免征一些已經(jīng)成為居民生活必需品的商品的稅負，如米、面、醫(yī)用酒精、服裝鞋帽等;取締個別地方私自開征的不合理消費稅種。要盡快調(diào)整部分商品消費稅的稅率，對一般性居民生活用品如汽車輪胎、手機、電腦、電視、冰箱、彩電等實行較低的消費稅稅率;而對高檔消費品、奢侈品、資源供給匱乏以及不宜大規(guī)模消費的產(chǎn)品課以較高的消費稅稅率。要盡快擴大消費稅的征稅范圍。那些高耗能、高污染，以及對不可再生資源嚴重依賴的居民消費行為應盡早地納入到消費稅的征收范圍之內(nèi)。其次，加快資源稅的改革步伐。當前，加快我國資源稅改革步伐，推動“結(jié)構(gòu)性減稅”政策貫徹落實，其關(guān)鍵就在于解決長期以來由于我國資源稅改革遲滯，資源開發(fā)、利用和保護的社會成本無法內(nèi)化為企業(yè)的生產(chǎn)成本，從而使得企業(yè)缺乏相應的硬約束的問題。具體措施有:盡快擴大資源稅的征稅范圍，盡量將所有關(guān)系到國計民生的資源都納入到資源稅的征收范圍之內(nèi);提高資源稅稅率，對居民日常生活離不開的水、電等資源的資源稅稅率作適當上調(diào)，較大幅度提高企業(yè)使用資源，尤其是稀缺資源的資源稅稅率;細化資源稅稅目設置，調(diào)整資源稅計征方式，改定額稅率為比例稅率與定額稅率相結(jié)應。最后，加快城鎮(zhèn)土地使用稅、城市建設維護稅等稅種的改革步伐。盡快取消城鎮(zhèn)土地使用稅、城市建設維護稅等稅種對外資企業(yè)的不合理稅收優(yōu)惠政策，同時可以適當考慮在這些稅種上對中小企業(yè)給予稅收方面一定的扶持，減免其應繳稅額。

(二)完善體制設計，加大“稅改”力度

針對目前我國“稅改”力度不足，導致“結(jié)構(gòu)性減稅”政策實施效果不佳的問題，應當著重完善相應稅收體制的設計，從而進一步加大“稅改”的力度。首先，進一步完善個人所得稅。要根據(jù)物價變動情況，以及居民收入增長水平，進一步適度提高個人所得稅的起征點。改革目前所得稅征收標準過于單一的弊端，建立充分考慮不同家庭成員收入差距，以及不同地區(qū)收入差距的個人所得稅起征點制度;改變工薪所得邊際稅率偏高、稅率繁瑣的弊端，建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，減少累進稅率級次，降低邊際稅率;盡快恢復征收儲蓄存款利息的個人所得稅。其次，進一步完善增值稅。營業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅的改革有利于與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅的貫徹落實。下一步，要繼續(xù)深化增值稅改革。要繼續(xù)擴大營業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅的征稅范圍，將急需技術(shù)設備升級、節(jié)能改造的行業(yè)，如建筑、采礦、能源、交通運輸?shù)缺M快納入到營業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅的征稅范圍之內(nèi)。直至最終將現(xiàn)行的增值稅、營業(yè)稅改為統(tǒng)一的增值稅，從而徹底改變目前稅種并立的現(xiàn)狀，簡化稅制。進一步提高增值稅的起征點，擴大增值稅的減免范圍和幅度，支持重點行業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。最后，進一步完善企業(yè)所得稅。要進一步推進企業(yè)所得稅改革，加大對中小企業(yè)的稅收扶持力度，進一步降低小型微利企業(yè)的企業(yè)所得稅稅率水平。

(三)增加體制供給，健全“稅改”內(nèi)容

針對目前我國“稅改”內(nèi)容缺失，造成“結(jié)構(gòu)性減稅”政策實施步履維艱的問題，應當增加相關(guān)稅收體制的供給，從而健全我國“稅改”的內(nèi)容。首先，適時開征財產(chǎn)稅和資本利得稅。適時開征財產(chǎn)稅和資本利得稅有利于合理分配社會財富，避免貧富兩極分化，啟動國內(nèi)居民消費，使與經(jīng)濟動力結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的結(jié)構(gòu)性減稅政策得到貫徹落實。在開征財產(chǎn)稅和資本利得稅的具體措施上，建議根據(jù)實際情況合理確定財產(chǎn)稅的征收對象范圍、征稅稅率。在征收方式上，財產(chǎn)稅可以參照個人所得稅分級遞進的方式，并合理設定好財產(chǎn)稅的起征點。對于資本利得稅，建議其征稅對象全面鋪開，設置統(tǒng)一的稅率標準，使納稅人稅負水平與其資本利得的大小相對應。其次，盡快開征環(huán)境稅。可以采取局部試點、緩慢推開的原則，在一些大量排放廢氣、廢水、廢渣的高污染行業(yè)和企業(yè)中率先推行環(huán)境稅。在環(huán)境稅稅率的設置上，要使企業(yè)稅負與其造成的環(huán)境污染、保護、防治、治理所產(chǎn)生的社會成本相匹配，從而增強對企業(yè)行為的內(nèi)在約束。