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摘要：非政府組織作為公共管理主體之一，是20世紀(jì)60年代以來(lái)迅速發(fā)展起來(lái)的一種社會(huì)組織形式。探討現(xiàn)代非政府組織公共管理活動(dòng)中的角色定位的同時(shí)，著重分析了非政府組織在當(dāng)代社會(huì)生活中正在逐漸完善的一些重要功能。

關(guān)鍵詞：非政府組織；角色；和諧社會(huì)；倫理

1非政府組織在現(xiàn)代公共管理中的角色定位——“政府搭檔”

上世紀(jì)70年代以來(lái)，西方福利國(guó)家的失敗，轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)主義國(guó)家的危機(jī)，第三世界國(guó)家的發(fā)展模式危機(jī)出現(xiàn)一個(gè)共同點(diǎn)，即人們對(duì)政府主導(dǎo)社會(huì)事務(wù)的能力和意愿產(chǎn)生懷疑。正是在這個(gè)背景下，市場(chǎng)作用得到強(qiáng)調(diào)，民間的一些非政府組織乘勢(shì)而起。“新公共管理運(yùn)動(dòng)”認(rèn)為，為了維護(hù)平等和社會(huì)正義，政府必須確保各項(xiàng)公共服務(wù)和公共財(cái)政能被提供，但提供服務(wù)的的主體可以轉(zhuǎn)交給志愿性機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，而不必親自處理。因此，政府必須于自身之外尋找一個(gè)合作者。

非政府組織以其自身的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，成為政府挑選搭檔的天然候選人。首先，非政府組織與政府的目的是一致的。活躍在社會(huì)公共領(lǐng)域的非政府組織要么關(guān)注全社會(huì)的共同福利，如教育、環(huán)保、醫(yī)療、科技等；要么關(guān)注經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的弱勢(shì)群體，如失業(yè)，老弱病殘等。這與政府的宗旨是一致的，而且非政府組織還能及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府往往容易忽視的角落。現(xiàn)代西方不少公共服務(wù)領(lǐng)域都是由非政府組織開(kāi)創(chuàng)的，后來(lái)才得到政府的重視與支持。例如在英國(guó)，為受虐待婦女提供咨詢(xún)服務(wù)、信息服務(wù)和避難所都是由非政府組織最早發(fā)起的，因而政府在挑選“搭檔”時(shí)，自然將目光投向與自己不謀而合的非政府組織了。

其次，非政府組織與政府的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，這使非政府組織與政府的合作在邏輯上成為可能。非政府組織的長(zhǎng)處是對(duì)待社會(huì)需求比較敏感，善于動(dòng)員民眾對(duì)公益事業(yè)的支持，如慈善募捐，招募義工等，其生產(chǎn)成本相對(duì)政府較低，而非政府組織的最大缺陷在于其活動(dòng)所需要的開(kāi)支與所募集到資源之間存在一個(gè)巨大的缺口，Salamon將之稱(chēng)為“慈善不足”（philanthropicinsufficiency）。在世界各國(guó)，志愿性捐款通常只占非政府組織開(kāi)支的很小一部分，就連在支援捐款熱情高漲的美國(guó)，即使將義工價(jià)值折算在內(nèi)，私人捐助也只占總資源的30%左右。在荷蘭，非政府組織近90%的開(kāi)支來(lái)自政府；在德國(guó)，70%的收入來(lái)自政府撥款。就趨勢(shì)而言，政府補(bǔ)貼在各國(guó)的第三部門(mén)預(yù)算中所占比重一直呈上升趨勢(shì)。與政府的強(qiáng)制性征稅比較而言，非政府組織的資源動(dòng)員能力是望塵莫及的。非政府組織和政府之間存在著這種依據(jù)各自比較優(yōu)勢(shì)的分工，即政府負(fù)責(zé)資金動(dòng)員，非政府組織負(fù)責(zé)提供服務(wù)。二者的合作可以使雙方各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，達(dá)到一加一大于二的效果。因此，非政府組織就順理成章地成為政府挑選合作伙伴的天然候選人，成為政府的最佳“搭檔“。

2非政府組織在現(xiàn)代公共管理中的功能發(fā)展趨勢(shì)

非政府組織作為與政府組織并立的公共管理主體，是一種道義的具有倫理基礎(chǔ)和倫理內(nèi)涵的主體。這種倫理基礎(chǔ)和內(nèi)涵來(lái)源于非政府組織產(chǎn)生的利益基礎(chǔ)，植根于非政府組織的本質(zhì)屬性中,并以其靈活機(jī)動(dòng)的體制和方式，在公共管理中，在促進(jìn)人類(lèi)道德文明發(fā)展中，在推動(dòng)人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步中，發(fā)揮著政府組織所不具備的特殊倫理功能，成為現(xiàn)代社會(huì)管理中一個(gè)重要的不可或缺的公共倫理主體。

第一，非政府組織可以代表民眾直接參與公共管理，推動(dòng)政治民主化，促進(jìn)行政倫理建設(shè)的發(fā)展。政治民主化要求以現(xiàn)代參與型公民文化的組織形式，以其特有的身份直接進(jìn)入了公共管理層面，有效地推動(dòng)了政治民主化進(jìn)程，推動(dòng)了行政倫理建設(shè)。以美國(guó)的非政府組織為例，設(shè)在芝加哥的“改進(jìn)政府工作協(xié)會(huì)”，設(shè)在華盛頓的“公仆廉政中心”，以及遍布全美47個(gè)州的“卡門(mén)考草根游覽組織”，就是通過(guò)參與公共管理，通過(guò)對(duì)政府官員不良行為的調(diào)查和取證，提出有關(guān)道德和法律對(duì)策，反饋于政府來(lái)監(jiān)督政府，從而促進(jìn)政府行政倫理建設(shè)。

第二，非政府組織可以彌補(bǔ)政府提供公共產(chǎn)品的不足，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和公正，促進(jìn)社會(huì)倫理的發(fā)展。國(guó)家和政府在制定公共政策時(shí)，總是以主流民眾、以大多數(shù)人的利益為出發(fā)點(diǎn)，覆蓋面有限。事實(shí)上，任何政策都不可能代表所有人的利益，覆蓋社會(huì)的各個(gè)層面，有時(shí)某項(xiàng)政策的出臺(tái)會(huì)損害到少數(shù)人的利益，特別是某些弱勢(shì)群體和社會(huì)邊緣性群體的利益。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府、企業(yè)與社會(huì)逐漸剝離，傳統(tǒng)的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”、“社區(qū)人”，社區(qū)成為城市公共管理的基本單位，大量與居民切身利益相關(guān)的公共事務(wù)，政府管不了，企業(yè)不愿意，那需要社區(qū)依靠自身資源來(lái)解決。社區(qū)各種非政府組織的發(fā)展，將極大地彌補(bǔ)政府提供公共產(chǎn)品的不足，推動(dòng)社區(qū)精神文明建設(shè)的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)倫理道德的進(jìn)步。

第三，非政府組織可以調(diào)整國(guó)家民族關(guān)系，促進(jìn)國(guó)際社會(huì)和平、正義、人道主義等國(guó)際倫理的發(fā)展。和平與發(fā)展是全球倫理的價(jià)值訴求，是全人類(lèi)公共利益的的表現(xiàn)。國(guó)際間的非政府組織由于范圍廣泛，人員眾多，擁有強(qiáng)大的人力、物力和信息資源，組織機(jī)構(gòu)和活動(dòng)方式靈活機(jī)動(dòng)，觸覺(jué)敏銳，反應(yīng)迅速，故而在擴(kuò)大國(guó)際交流、促進(jìn)國(guó)際合作和制度創(chuàng)新、促進(jìn)人類(lèi)和平和全球共同利益發(fā)展方面，具有政府組織不可替代的重要倫理作用。在全球領(lǐng)域，非政府組織能夠幫助建立國(guó)際價(jià)值體系和行為規(guī)范，解決人類(lèi)所面臨的困境，促進(jìn)公共利益的發(fā)展，可以作為民間組織開(kāi)展國(guó)家之間的科學(xué)、技術(shù)、文化、教育、體育等方面的交流與合作，促進(jìn)人類(lèi)精神文明的傳播與融合，推動(dòng)人類(lèi)和平事業(yè)的發(fā)展。另外，在國(guó)際救援、保護(hù)人權(quán)方面，非政府組織也具有政府組織所不具備的特殊倫理功能。

第四，非政府組織可以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)倫理的發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)體制，可以激活生產(chǎn)力，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力和物質(zhì)文明的發(fā)展。但是，市場(chǎng)的利潤(rùn)原則、功利原則，又極易誘發(fā)拜金主義、利己主義和極端個(gè)人主義，由此產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)腐敗、貧富不均、社會(huì)不公、經(jīng)濟(jì)秩序混亂等社會(huì)問(wèn)題。這些問(wèn)題一方面要靠國(guó)家的政策和法律法規(guī)來(lái)調(diào)整和治理，另一方面也需要依靠非政府組織在經(jīng)濟(jì)生活中的特殊功能和作用來(lái)解決。非政府組織可以利用其多樣化的手段和靈活的機(jī)制，以市場(chǎng)為向?qū)В侠砝萌瞬拧⒓夹g(shù)、信息等各種資源，為民眾和市場(chǎng)提供多樣化的服務(wù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)倫理的發(fā)展。

第五，非政府組織的公益性、志愿性和非營(yíng)利性，可以培養(yǎng)其成員良好的個(gè)體美德，促進(jìn)公民道德的發(fā)展和提高。公益性、志愿性和非營(yíng)利性是非政府組織的重要倫理基礎(chǔ)。這些倫理屬性決定了非政府組織成員的活動(dòng)是以公共利益為宗旨的、出于道德良知和社會(huì)責(zé)任感而發(fā)生的、不謀取私利、不要求回報(bào)的自覺(jué)行為，是一種高尚的道德行為。非政府組織的這種道德優(yōu)先性，在組織內(nèi)部形成了良好的道德關(guān)系和濃厚的道德氛圍。這種良好的組織環(huán)境和道德氛圍可以培養(yǎng)人們的社會(huì)責(zé)任感、人道主義、關(guān)愛(ài)他人和犧牲奉獻(xiàn)的美德，有助于道德人格的發(fā)展和完善。

最后，非政府組織也是我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的積極力量。非政府組織能夠疏導(dǎo)、化解社會(huì)矛盾或避免矛盾的激化。作為政府社會(huì)職能轉(zhuǎn)移的促進(jìn)者和主要承接者，非政府組織在倡導(dǎo)社會(huì)文明方面發(fā)揮著不容忽視的作用，在各種不同組織之間建立溝通、合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，開(kāi)發(fā)、整合大量分散于民間的潛在資源的同時(shí)，也為人們參與社會(huì)管理和增強(qiáng)民主意識(shí)提供了渠道。通過(guò)非政府組織的活動(dòng)，人們學(xué)習(xí)和實(shí)踐公共道德，學(xué)習(xí)文明生活的規(guī)則，學(xué)習(xí)與他人友好相處的方法，關(guān)心共同利益，積極參與社會(huì)生活，為提高公民素質(zhì)、倡導(dǎo)社會(huì)文明發(fā)揮著積極的作用。在人與自然方面，非政府組織在保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展等諸多方面也做出了巨大的努力。

參考文獻(xiàn)

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［2］俞可平.治理與善治［M］.北京；社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.