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鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制是國家財政管理體制的一個重要組成部分，是由縣市政府確定，為適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和政權(quán)組織形式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)對國民收入進行分配和在縣、鄉(xiāng)之間進行利益分割的一種制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制在財政分配中的關(guān)鍵地位和核心作用，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運作方式和縣鄉(xiāng)的分配格局。本文試結(jié)合咸寧地區(qū)的實際，對分稅制下欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制問題作一些探討。

一、現(xiàn)行體制的問題和成因

分稅制改革政策出臺時，由于從中央到地方各級都是以分稅、分立、分權(quán)為目標取向集中財務。同時由于目前省以下財政體制（主要是省對地縣體制）不盡規(guī)范，一些地方在實施分稅制的同時，又保留原體制格局，在這種“雙軌并行”的體制背景下，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，仍處于財力被集中上收的被動應付狀態(tài)。盡管各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制在改革中不斷探索，但體制形式仍然五花八門，即不一致，也不規(guī)范。

從體制形式看，歸結(jié)起來主要有四種模式：

1.“從緊型”體制。這種體制仍沿用緊縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保縣市的傳統(tǒng)做法，收入打得很滿，增收因素算到項目，且大部分實現(xiàn)收入上交縣市財政，支出安排得過緊，基本上按原有人頭經(jīng)費、辦公經(jīng)費的低標準算帳，發(fā)生政策性增支因素和出現(xiàn)赤字時，則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行彌補和消化。這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在收支上回旋余地較小，調(diào)劑能力較差，挖潛增收的積極性不高。2.“半邊型”體制。縣市只包住收入，支出包而不干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍吃縣市財政的大鍋飯，“花錢向上要，沒錢打報告”。這種體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，實質(zhì)是“半邊財政”。

3.“報帳型”體制。實行“核定收支，收入上繳，支出下?lián)堋笔罩蓷l線的管理體制。這種體制明顯帶有“統(tǒng)收統(tǒng)支”色彩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏抓收管支的動力機制。

4.“分割型”體制。名義上按分稅制體制要求操作，事實上，只是強調(diào)包死基數(shù)、責任掛鉤。分稅后上劃收入和稅收返還只是作為定基數(shù)的一個因素和體制結(jié)算的仍據(jù)，在實際中分稅制流于形式。

上述體制模式以及由此帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運作方面的問題，既導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革滯后，妨礙了分稅制政策在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的實施到位，又直接制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的全面履行，其負面影響十分突出：一是目前的體制模式和運作方式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)、財權(quán)范圍和業(yè)務空間過于狹小，主體稅種上劃后，鄉(xiāng)級國庫資金明顯減少加上財政資金使用上的“兩張皮”，致使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫形同虛設(shè)，財政實體不實，作為“過路財神”，自然難以履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理和財政監(jiān)督職能。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制訂得過緊或失之寬松，體制的動力和活力受到抑制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在興財源、抑支出、抓管理和促平穩(wěn)上積極性不高，主動性不強，壓力不大，使增收節(jié)支的目標難以落到實處。三是體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對預算內(nèi)資金管理乏力，對預算外資金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金難以實施有力的控管，導致多年來強調(diào)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三項資金”的管理有名無實。

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制疚不高和分稅制體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級滯后的原因是多方面的。從深層看，制約因素主要來自三個方面：一是功能不全。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“條塊”分割的行政管理體制還未破除，事權(quán)、財政仍然劃分不清，一些本應下放由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分仍由縣市垂直管理，部分已下到基層的財權(quán)也紛紛上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出管理權(quán)和收入支配權(quán)越來越小，使監(jiān)督管理職能在農(nóng)村經(jīng)濟的某些領(lǐng)域缺位。這顯然與分稅制的要求不相協(xié)調(diào)。二是財力匱乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級可用財力本來就偏小，加上分稅制后面臨著收入增量減少和支出剛性增長的雙重壓力，出現(xiàn)了對分稅制體制明顯的“不適應癥”，使現(xiàn)行體制在這種外壓下難以發(fā)揮內(nèi)導作用。三是‘心有余悸“。分稅制一開始就以集中上收財力的面目出現(xiàn)，規(guī)定收入遞增上交，上劃收入增長目標，出臺操作辦法和有關(guān)政策時，又自相矛盾，時放時收，加上前幾輪財政包干體制和”分灶吃飯“體制時，縣市為了保支出和平衡大局，常常搞”超體制集中收入“，分稅制出臺并實施后，省、縣（市）又通過比例分成辦法在地方稅種（有的甚至在增值稅留用的25%部分中）進行”稅外分稅“，層層集中財務，抽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政資金。

二、體制調(diào)整的原則

（一）適應分稅制改革要求的原則。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制要參照中央對省、省對地縣的分稅體制改革的方向加以確定，尤其是要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范，來調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運作方式，使體制的確定更科學，并具有前瞻性。

（二）縣鄉(xiāng)利益雙兼顧，調(diào)動兩個積極性原則。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制側(cè)重于處理縣鄉(xiāng)兩級政府之間的財力分配關(guān)系，實質(zhì)上是要處理好縣鄉(xiāng)之間的財政集權(quán)與分權(quán)問題。調(diào)整體制就必須縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧，合理調(diào)濟兩級的財力分配。既要樹立縣市一盤棋觀念，保縣級財政的吃飯和建設(shè)大局；又要突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)效益，保持體制的生機與活力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)感到有“奔頭”，能夠自主理財，挖掘更大的增收潛力。

（三）財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合，體現(xiàn)鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦的原則。

確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制既要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的工作責任，又要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正的事權(quán)，賦予相應的財務支配權(quán)，才能確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展中的物質(zhì)和社會基礎(chǔ)。因此，縣市要改變“一切包攬”的作法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步下放事權(quán)和財權(quán)，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肢體不全、功能不強、調(diào)控乏力的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一定的支出調(diào)劑權(quán)，實現(xiàn)了財力增長并獲得好處后，縣市可指派鄉(xiāng)鎮(zhèn)多辦一些實事，以緩解和擺脫縣級財力緊張，無力搞建設(shè)的窘境。

（四）承認差別與注重分平和效率相統(tǒng)一的原則。

要因地、因時制宜，在體制模式上實行分類指導，不搞“一刀切”，避免各地獲得不公平的體制待遇。

（五）保持相對穩(wěn)定和力求簡便、透明的原則。

一個好的財政體制，不公可以調(diào)動一級政府理財?shù)姆e極性，而且應同時有簡便、透明和穩(wěn)定的特點，也就是易于操作，把帳算在明處，并且一定3—5年不變。這樣的體制可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)“心中有數(shù)”，一心一意開辟財源，抓收管支。

三、體制模式選擇

考慮到目前全面實行分稅制體制的條件還不成熟，多體制并存也將是今后一個時期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革必須接受的現(xiàn)實。由此設(shè)計以下三種體制模式可供在“雙軌”向“單軌”過渡時期選擇。

模式Ⅰ：分級分稅型體制（標準模式）。

這種類型的體制是以徹底分稅為前提，實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的體制模式，這里我們稱之為“標準模式”，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的基本方向。體制形式為“劃分稅種、核定收支、遞增包干、超收全留、一定三至五年”。在這種體制下，劃分稅種后確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)、事權(quán)的范圍。省、地、縣三級財政不再從鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方稅種中集中收入。核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支基數(shù)時，對收大于支的部分作為上交基數(shù)，以后年度按照一定比例遞增鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在完成中央和省、縣級收入（包括遞增包干指標）并上解以后，屬于本級的收入全部歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所得，留鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用。同時將縣市主管部門延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)扔下屬機構(gòu)的事權(quán)和相應的財權(quán)，全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理。這類體制適合于經(jīng)濟較發(fā)達，財源布局較合理，共享稅、地方稅分布均稀和機構(gòu)職能較完備，與體制相配套的建設(shè)和功能初具規(guī)模，基本適應分稅要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。確定此類型體制，主要是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在與中央和省、縣分成稅種中得到更多的實惠，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在分級分稅的體制下，逐步成為事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的一級完整政權(quán)和實體財政。

模式Ⅱ：分稅分成和分稅包干混合型體制（過渡模式）。

這類體制形式采取“劃分稅種，核定收支，收入超基數(shù)比例分成或增長分成”和“劃分稅種，核定收支，收入超基數(shù)遞增包干”的混合動作模式。在“雙軌并行”期間，這種模式將在一定的時期內(nèi)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的“主流模式”，或稱為分稅制改革的“過渡模式”。在這種體制下，劃分稅種按照目前的做法，省地（市）、縣（市）三級仍在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方稅中按比例集中部分收入，但要按分稅制的要求，將集中比例逐步縮小，直到取消。支出上將屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管理權(quán)，逐步交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，或暫行維持目前的支出格局，待鄉(xiāng)鎮(zhèn)實力增強以后再行下放。這類體制適合于收入穩(wěn)定增長，支出壓力較小，包袱不重，收入上有較大的增收潛力和有能力消化支出增長因素的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但分成包干體制的混合作模式最終要向分稅制體制過渡。

模式Ⅲ：大包干型體制（實驗模式）。

這種體制十分簡明，即在縣市核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)和支出基數(shù)的基礎(chǔ)上，對收大于支的部分實行定額上交、超收全留；對支大于收的部分實行定額補貼、短收自補，或倒扣支出，并一定幾年不變。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行體制上的收支大包干也可采用另一種辦法：規(guī)定收入上交數(shù)（或支出補貼數(shù)），確定收入遞增比例（或補貼遞增比例），支出下放兩不管，縣市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)只實行收入目標管理，超收獎勵，短收處罰，一年一結(jié)算。這類體制作為分稅制條件下的“實驗模式”，適合于兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)：一類是收入具有一定規(guī)模，增收潛力大，但在前幾輪“鞭打快牛”的體制下，縣市集中過多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)挖潛增收積極性不高，只求能“吃飯”、“過得去”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另一類是收入塊頭小，收支缺口大，歷史包袱重，又“兩眼向上”，依賴縣市補貼，指望縣市解決減收增支問題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對這兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“甩死砣”式的大包干體制，既簡單易行，便于操作；又能鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)多收多留，使其自加壓力，放開手腳，大干快上，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。執(zhí)行大包干體制，注意適度保持或延長體制的期限，放寬有關(guān)財政政策，不能見“好”就收，見“利”就統(tǒng)，重新走統(tǒng)收統(tǒng)支的老路，造成體制的回歸。

四、體制配套建設(shè)的幾個問題

（一）加速財源結(jié)構(gòu)調(diào)整和財源開發(fā)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)要以結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心，把握好兩個重要環(huán)節(jié)。第一，要把握財源建設(shè)的方向和重點。分稅制把營業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅收入等一些地方稅作為地方的固定收入，目的是讓地方加速南源的培植，形成以地方稅為主體的財源格局。這就要求根據(jù)體制改革和調(diào)整帶來的財力分配格局的變化，做到以變應變。要按照分稅制的政策導向，確定財源建設(shè)思路和發(fā)展重點，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、多種經(jīng)營、第三產(chǎn)業(yè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)勢財源抓在手中，按照體制行要求和財政振興目標，進行主體財源、基礎(chǔ)財源、潛在財源，以及新興財源、特色財源的多層次梯度開發(fā)。第二，要擴大財源建設(shè)的規(guī)模和效益。要把調(diào)結(jié)構(gòu)，壯規(guī)模，形成氣候和區(qū)域特色作為財源建設(shè)的立足點，形成不同規(guī)模、不同層次，不同梯次的財源群體相互并存的格局；形成各業(yè)、各門類的財財源齊頭并進、競相開發(fā)的格局。要立足效益為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)注入活力，全面開展效益財源建設(shè)活動，提高財源建設(shè)質(zhì)量和項目檔次，特別要注重科技興財。財源項目的效益上去了，財政體制的調(diào)整和調(diào)整后的體制運行才有基礎(chǔ)，并產(chǎn)生預期的體制效益。

（二）強化和綜合運用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職能。

一是擴大分配范圍，完備分配職能。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀看，目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不僅要管好預算內(nèi)財力，履行本級預算分配職能，還要著眼“三項資金”的綜合統(tǒng)籌，管住預逄外和自籌資金，甚至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的一切社會財富。這里，就初次分配而言，既包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村組集體企業(yè)財富的分配，又包括對農(nóng)村各種合作經(jīng)濟組織、個體私營經(jīng)濟和農(nóng)戶個人收入的分配；就再分配而言，不僅包括與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位，也包括與農(nóng)村不同性質(zhì)的經(jīng)濟主體和社會對對象的分配。在兩個層面的分配中，不僅包括有形收入和各種利、費的分配，還包括無形資產(chǎn)和經(jīng)濟資源的分配。通過多層次的分配來完備鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政理財視野和活動空間，促進財務增長。二是強化財政手段，完善調(diào)節(jié)職能。通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的調(diào)節(jié)、調(diào)控職能包含于分配職能之中，主要是通過再分配體現(xiàn)出來。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級受其財務規(guī)模、活動空間等制約，現(xiàn)階段的調(diào)控職能明顯受到限制，但隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，這一職能愈來愈顯示得重要。在財政體制調(diào)整和實施階段，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的調(diào)節(jié)職能，必須通過正確實施國家的分配政策和農(nóng)業(yè)保護政策，規(guī)范收入征管，發(fā)揮征集效應，調(diào)節(jié)國家、集體、個人的分配關(guān)系。通過合理的財政支出結(jié)構(gòu)和比例，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保護農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會穩(wěn)定。通過財稅政策和投資手段，調(diào)節(jié)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局，提高經(jīng)濟的整體效益和農(nóng)民群眾的收入水平。三是實施全面控管，強化監(jiān)督職能。要強化對分配領(lǐng)域的全過程，包括收、支、管、查、建和其他財政性資金使用及效益情況的監(jiān)督。強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政活動的自我監(jiān)督，對財政分配、管理活動實施內(nèi)部規(guī)范和自我約束。強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政企事業(yè)單位及農(nóng)村合作經(jīng)濟組織在財力運行上實施財政、財務指導和監(jiān)督，建立和完備鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)控體系與監(jiān)管功能。

（三）科學、合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅機構(gòu)。

分稅制劃分了中央稅、中央地方共享稅和地方稅，并要求設(shè)立兩套稅務機構(gòu)分別征收。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)同稅機構(gòu)的模式和布局發(fā)生了背后變化，在“分稅、分權(quán)、分設(shè)、分立”的趨勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也大都采取上行下效的辦法設(shè)置機構(gòu)，由以往的“財、稅、庫”三足鼎立的機構(gòu)模式，演變成為“財政、國稅、地稅、國庫”四位一體的機構(gòu)格局。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的稅源結(jié)構(gòu)、收入規(guī)模差別大，而且呈季節(jié)性，零散性的特點，按統(tǒng)一模式設(shè)置機構(gòu)不僅增加了機構(gòu)，擴大了稅收征收成本，在“機構(gòu)林立、條塊分割”的情況下，也難以形成財政收入征管合力，顯然不適應一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅工作的實際。因此，要從目前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際出發(fā)，科學合理地設(shè)置財稅機構(gòu)，具體可采用“財稅合一”型、“合署辦公”型和“財政牽頭”型三種模式。“財稅合一”型，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅機構(gòu)、人員和職能并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，實行所內(nèi)按業(yè)務分組，人員統(tǒng)一領(lǐng)導，業(yè)務分開管理，財稅所在業(yè)務上受上級財政局和地稅局雙重領(lǐng)導。“合署辦公”型，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所與地稅所實行“統(tǒng)一領(lǐng)導，合署辦公，業(yè)務分開，分另管理”的形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長兼任地稅所長，財政所受上級財政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重領(lǐng)導，地稅所在業(yè)務及人事關(guān)系上由上級地稅局管理，其它方面受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導。“財政牽頭”型采取對財政所長授權(quán)模式或高配模式。授權(quán)模式：即通過成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅征收領(lǐng)導小組，或采取財政、稅務、銀行部門聯(lián)席會議制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導牽頭，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長負責日常征收的組織和協(xié)調(diào)工作。高配模式：即將財政所長明確為副科級職務。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國稅、地稅分局局長同職級，以利收入的征管和工作協(xié)調(diào)。

（四）探索靈活多樣的國庫運作方式。

第一，要因地制宜，不搞一刀切。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫時還要視鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況，是否建庫，一要看鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模的大小，二要看鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制是否完善。并且先搞試點，多搞幾種模式，然后總結(jié)經(jīng)驗，以點帶面，循序漸進地展開。第二，在收入解庫的支撥上，要多種形式并存。為解決收入量小、分散的問題和方便繳庫單位上繳收入，可采用就地繳庫、集中繳庫、自收匯繳三種方式征收繳庫；為解決稅收收入不及時、均衡入庫的問題，可推行“稅款直達入庫”的辦法，或?qū)鼗\貸款按“稅、薪、貸、貨、利”的順序組織收入入繳庫。安排庫款支撥時，可以按財政支出平均進度劃撥；也可按支出的性質(zhì)、重點進行分類，按先后順序安排撥款，或者分季、分月?lián)芨丁５谌谫Y金調(diào)度上，要采取多渠道籌資辦法。財政資金調(diào)度困難是目前縣、鄉(xiāng)兩級財政普遍存在的問題，緩解這一困難的現(xiàn)實途徑有三：一是在調(diào)整財政體制時要合理確定縣鄉(xiāng)收入的留解比例，縣市在資金留解上適度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能維持正常支出。二是設(shè)立預算周轉(zhuǎn)金。三是及時向上級財政部門借入調(diào)度款項。

模式Ⅱ：分稅分成和分稅包干混合型體制（過渡模式）。

這類體制形式采取“劃分稅種，核定收支，收入超基數(shù)比例分成或增長分成”和“劃分稅種，核定收支，收入超基數(shù)遞增包干”的混合動作模式。在“雙軌并行”期間，這種模式將在一定的時期內(nèi)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的“主流模式”，或稱為分稅制改革的“過渡模式”。在這種體制下，劃分稅種按照目前的做法，省地（市）、縣（市）三級仍在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方稅中按比例集中部分收入，但要按分稅制的要求，將集中比例逐步縮小，直到取消。支出上將屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管理權(quán)，逐步交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，或暫行維持目前的支出格局，待鄉(xiāng)鎮(zhèn)實力增強以后再行下放。這類體制適合于收入穩(wěn)定增長，支出壓力較小，包袱不重，收入上有較大的增收潛力和有能力消化支出增長因素的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但分成包干體制的混合作模式最終要向分稅制體制過渡。

模式Ⅲ：大包干型體制（實驗模式）。

這種體制十分簡明，即在縣市核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)和支出基數(shù)的基礎(chǔ)上，對收大于支的部分實行定額上交、超收全留；對支大于收的部分實行定額補貼、短收自補，或倒扣支出，并一定幾年不變。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行體制上的收支大包干也可采用另一種辦法：規(guī)定收入上交數(shù)（或支出補貼數(shù)），確定收入遞增比例（或補貼遞增比例），支出下放兩不管，縣市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)只實行收入目標管理，超收獎勵，短收處罰，一年一結(jié)算。這類體制作為分稅制條件下的“實驗模式”，適合于兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)：一類是收入具有一定規(guī)模，增收潛力大，但在前幾輪“鞭打快牛”的體制下，縣市集中過多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)挖潛增收積極性不高，只求能“吃飯”、“過得去”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另一類是收入塊頭小，收支缺口大，歷史包袱重，又“兩眼向上”，依賴縣市補貼，指望縣市解決減收增支問題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對這兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“甩死砣”式的大包干體制，既簡單易行，便于操作；又能鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)多收多留，使其自加壓力，放開手腳，大干快上，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。執(zhí)行大包干體制，注意適度保持或延長體制的期限，放寬有關(guān)財政政策，不能見“好”就收，見“利”就統(tǒng)，重新走統(tǒng)收統(tǒng)支的老路，造成體制的回歸。

四、體制配套建設(shè)的幾個問題

（一）加速財源結(jié)構(gòu)調(diào)整和財源開發(fā)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)要以結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心，把握好兩個重要環(huán)節(jié)。第一，要把握財源建設(shè)的方向和重點。分稅制把營業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅收入等一些地方稅作為地方的固定收入，目的是讓地方加速南源的培植，形成以地方稅為主體的財源格局。這就要求根據(jù)體制改革和調(diào)整帶來的財力分配格局的變化，做到以變應變。要按照分稅制的政策導向，確定財源建設(shè)思路和發(fā)展重點，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、多種經(jīng)營、第三產(chǎn)業(yè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)勢財源抓在手中，按照體制行要求和財政振興目標，進行主體財源、基礎(chǔ)財源、潛在財源，以及新興財源、特色財源的多層次梯度開發(fā)。第二，要擴大財源建設(shè)的規(guī)模和效益。要把調(diào)結(jié)構(gòu)，壯規(guī)模，形成氣候和區(qū)域特色作為財源建設(shè)的立足點，形成不同規(guī)模、不同層次，不同梯次的財源群體相互并存的格局；形成各業(yè)、各門類的財財源齊頭并進、競相開發(fā)的格局。要立足效益為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)注入活力，全面開展效益財源建設(shè)活動，提高財源建設(shè)質(zhì)量和項目檔次，特別要注重科技興財。財源項目的效益上去了，財政體制的調(diào)整和調(diào)整后的體制運行才有基礎(chǔ)，并產(chǎn)生預期的體制效益。

（二）強化和綜合運用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職能。

一是擴大分配范圍，完備分配職能。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀看，目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不僅要管好預算內(nèi)財力，履行本級預算分配職能，還要著眼“三項資金”的綜合統(tǒng)籌，管住預逄外和自籌資金，甚至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的一切社會財富。這里，就初次分配而言，既包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村組集體企業(yè)財富的分配，又包括對農(nóng)村各種合作經(jīng)濟組織、個體私營經(jīng)濟和農(nóng)戶個人收入的分配；就再分配而言，不僅包括與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位，也包括與農(nóng)村不同性質(zhì)的經(jīng)濟主體和社會對對象的分配。在兩個層面的分配中，不僅包括有形收入和各種利、費的分配，還包括無形資產(chǎn)和經(jīng)濟資源的分配。通過多層次的分配來完備鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政理財視野和活動空間，促進財務增長。二是強化財政手段，完善調(diào)節(jié)職能。通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的調(diào)節(jié)、調(diào)控職能包含于分配職能之中，主要是通過再分配體現(xiàn)出來。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級受其財務規(guī)模、活動空間等制約，現(xiàn)階段的調(diào)控職能明顯受到限制，但隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，這一職能愈來愈顯示得重要。在財政體制調(diào)整和實施階段，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的調(diào)節(jié)職能，必須通過正確實施國家的分配政策和農(nóng)業(yè)保護政策，規(guī)范收入征管，發(fā)揮征集效應，調(diào)節(jié)國家、集體、個人的分配關(guān)系。通過合理的財政支出結(jié)構(gòu)和比例，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保護農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會穩(wěn)定。通過財稅政策和投資手段，調(diào)節(jié)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局，提高經(jīng)濟的整體效益和農(nóng)民群眾的收入水平。三是實施全面控管，強化監(jiān)督職能。要強化對分配領(lǐng)域的全過程，包括收、支、管、查、建和其他財政性資金使用及效益情況的監(jiān)督。強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政活動的自我監(jiān)督，對財政分配、管理活動實施內(nèi)部規(guī)范和自我約束。強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政企事業(yè)單位及農(nóng)村合作經(jīng)濟組織在財力運行上實施財政、財務指導和監(jiān)督，建立和完備鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)控體系與監(jiān)管功能。

（三）科學、合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅機構(gòu)。

分稅制劃分了中央稅、中央地方共享稅和地方稅，并要求設(shè)立兩套稅務機構(gòu)分別征收。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)同稅機構(gòu)的模式和布局發(fā)生了背后變化，在“分稅、分權(quán)、分設(shè)、分立”的趨勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也大都采取上行下效的辦法設(shè)置機構(gòu)，由以往的“財、稅、庫”三足鼎立的機構(gòu)模式，演變成為“財政、國稅、地稅、國庫”四位一體的機構(gòu)格局。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的稅源結(jié)構(gòu)、收入規(guī)模差別大，而且呈季節(jié)性，零散性的特點，按統(tǒng)一模式設(shè)置機構(gòu)不僅增加了機構(gòu)，擴大了稅收征收成本，在“機構(gòu)林立、條塊分割”的情況下，也難以形成財政收入征管合力，顯然不適應一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅工作的實際。因此，要從目前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際出發(fā)，科學合理地設(shè)置財稅機構(gòu)，具體可采用“財稅合一”型、“合署辦公”型和“財政牽頭”型三種模式。“財稅合一”型，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅機構(gòu)、人員和職能并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，實行所內(nèi)按業(yè)務分組，人員統(tǒng)一領(lǐng)導，業(yè)務分開管理，財稅所在業(yè)務上受上級財政局和地稅局雙重領(lǐng)導。“合署辦公”型，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所與地稅所實行“統(tǒng)一領(lǐng)導，合署辦公，業(yè)務分開，分另管理”的形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長兼任地稅所長，財政所受上級財政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重領(lǐng)導，地稅所在業(yè)務及人事關(guān)系上由上級地稅局管理，其它方面受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導。“財政牽頭”型采取對財政所長授權(quán)模式或高配模式。授權(quán)模式：即通過成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅征收領(lǐng)導小組，或采取財政、稅務、銀行部門聯(lián)席會議制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導牽頭，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長負責日常征收的組織和協(xié)調(diào)工作。高配模式：即將財政所長明確為副科級職務。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國稅、地稅分局局長同職級，以利收入的征管和工作協(xié)調(diào)。

（四）探索靈活多樣的國庫運作方式。

第一，要因地制宜，不搞一刀切。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫時還要視鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況，是否建庫，一要看鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模的大小，二要看鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制是否完善。并且先搞試點，多搞幾種模式，然后總結(jié)經(jīng)驗，以點帶面，循序漸進地展開。第二，在收入解庫的支撥上，要多種形式并存。為解決收入量小、分散的問題和方便繳庫單位上繳收入，可采用就地繳庫、集中繳庫、自收匯繳三種方式征收繳庫；為解決稅收收入不及時、均衡入庫的問題，可推行“稅款直達入庫”的辦法，或?qū)鼗\貸款按“稅、薪、貸、貨、利”的順序組織收入入繳庫。安排庫款支撥時，可以按財政支出平均進度劃撥；也可按支出的性質(zhì)、重點進行分類，按先后順序安排撥款，或者分季、分月?lián)芨丁５谌谫Y金調(diào)度上，要采取多渠道籌資辦法。財政資金調(diào)度困難是目前縣、鄉(xiāng)兩級財政普遍存在的問題，緩解這一困難的現(xiàn)實途徑有三：一是在調(diào)整財政體制時要合理確定縣鄉(xiāng)收入的留解比例，縣市在資金留解上適度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能維持正常支出。二是設(shè)立預算周轉(zhuǎn)金。三是及時向上級財政部門借入調(diào)度款項。

模式Ⅱ：分稅分成和分稅包干混合型體制（過渡模式）。

這類體制形式采取“劃分稅種，核定收支，收入超基數(shù)比例分成或增長分成”和“劃分稅種，核定收支，收入超基數(shù)遞增包干”的混合動作模式。在“雙軌并行”期間，這種模式將在一定的時期內(nèi)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的“主流模式”，或稱為分稅制改革的“過渡模式”。在這種體制下，劃分稅種按照目前的做法，省地（市）、縣（市）三級仍在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方稅中按比例集中部分收入，但要按分稅制的要求，將集中比例逐步縮小，直到取消。支出上將屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管理權(quán)，逐步交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，或暫行維持目前的支出格局，待鄉(xiāng)鎮(zhèn)實力增強以后再行下放。這類體制適合于收入穩(wěn)定增長，支出壓力較小，包袱不重，收入上有較大的增收潛力和有能力消化支出增長因素的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但分成包干體制的混合作模式最終要向分稅制體制過渡。

模式Ⅲ：大包干型體制（實驗模式）。

這種體制十分簡明，即在縣市核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)和支出基數(shù)的基礎(chǔ)上，對收大于支的部分實行定額上交、超收全留；對支大于收的部分實行定額補貼、短收自補，或倒扣支出，并一定幾年不變。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行體制上的收支大包干也可采用另一種辦法：規(guī)定收入上交數(shù)（或支出補貼數(shù)），確定收入遞增比例（或補貼遞增比例），支出下放兩不管，縣市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)只實行收入目標管理，超收獎勵，短收處罰，一年一結(jié)算。這類體制作為分稅制條件下的“實驗模式”，適合于兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)：一類是收入具有一定規(guī)模，增收潛力大，但在前幾輪“鞭打快牛”的體制下，縣市集中過多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)挖潛增收積極性不高，只求能“吃飯”、“過得去”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另一類是收入塊頭小，收支缺口大，歷史包袱重，又“兩眼向上”，依賴縣市補貼，指望縣市解決減收增支問題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對這兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“甩死砣”式的大包干體制，既簡單易行，便于操作；又能鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)多收多留，使其自加壓力，放開手腳，大干快上，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。執(zhí)行大包干體制，注意適度保持或延長體制的期限，放寬有關(guān)財政政策，不能見“好”就收，見“利”就統(tǒng)，重新走統(tǒng)收統(tǒng)支的老路，造成體制的回歸。