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[論文關鍵詞]：非營利組織農(nóng)村公共物品政府行為供給

[論文摘要]：公共物品領域中的市場失靈和政府失靈，使非營利組織供給農(nóng)村公共物品成為可能。非營利組織供給農(nóng)村公共物品依賴于農(nóng)村的非營利組織形式，其主要包括農(nóng)村行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村合作組織和農(nóng)村社區(qū)自治組織。但是，要保證非營利組織供給農(nóng)村公共物品的有效性，政府必須在政策上、經(jīng)濟上和道德上予以支持，加強對非營利組織的監(jiān)督管理。

我國農(nóng)民對公共物品具有極強的依賴性，農(nóng)村公共物品的供給對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展具有極其重要的意義，并將直接關系到我國“三農(nóng)”問題的解決。目前，農(nóng)村公共物品的供給大多是由政府承擔，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共物品在總體上并不能滿足農(nóng)村發(fā)展的需要，供給結構失衡和效率低下的現(xiàn)象時常發(fā)生，農(nóng)民迫切需要的公共物品供給不足，農(nóng)民不需要的公共物品卻供給過剩。鑒于單一的政府供給體制不能滿足農(nóng)村社會發(fā)展的需要，筆者試圖尋找政府外的公共物品供給，探討非營利組織供給農(nóng)村公共物品的必要性、實現(xiàn)形式以及政府的行為選擇，為農(nóng)村公共物品供給提供一條新的思路。

一、非營利組織供給農(nóng)村公共物品的必要性：回應雙重失靈

在經(jīng)濟學理論中，市場提供私人物品，政府提供公共物品，這已成為學科的基本理念而被廣泛接受；從政治學的角度來說，提供公共物品、滿足社會公共需要則是政府存在的最基本理由。農(nóng)村公共物品之所以由政府供給，而不能像私人物品那樣通過市場供給，這是由公共物品所具有的兩大特征決定的：一是非競爭性。一個人對某一公共物品的消費并不妨礙或影響他人對該物品的同時消費，即并不減少其他人從該物品上所獲取的利益，因為向一人或向多人提供該物品的成本是相同的。二是非競爭性。一旦某公共物品被生產(chǎn)出來，就無法阻止他人對其消費，即排斥任何潛在消費者從這些物品上獲益通常都是不可能的。因為只要它存在，你可以消費，我也可以消費，這與私人物品根本不同。公共物品具有的非排他性和非競爭性，使得在公共物品領域常常出現(xiàn)“搭便車”行為，即一部分人支付公共物品的費用，而大多數(shù)人免費享用。同樣，農(nóng)村公共物品消費也存在著不花錢而搭便車的可能，也會有越來越多的“理性經(jīng)濟人”從自己的成本一收益角度考慮，以最低的成本甚至沒有成本去享受公共物品的最大利益。長此下去，任由搭便車現(xiàn)象存在，那么最終結果必然出現(xiàn)農(nóng)村公共物品的短缺。由此可見，公共物品領域靠市場機制是難以奏效的。政府作為公共事務的管理機構提供農(nóng)村公共物品有著不可替代的優(yōu)勢：一是能夠大大節(jié)約交易費用，克服外部性；二是能夠較好地解決農(nóng)村公共物品消費中的公正性問題。

但是，政府在克服公共物品領域的市場失靈中，卻難以避免自身存在的失敗。公共物品供給實際上是一個公共選擇的過程，由于政府“理性經(jīng)濟人”的緣故，必然出現(xiàn)公共物品領域的雙邊壟斷、信息不對稱和預算最大化等問題，從而導致公共選擇過程中的政府失敗。具體地說，由于政府提供農(nóng)村公共物品存在壟斷權，即沒有競爭對手提供同樣的服務，加之公共物品是一種數(shù)量和質(zhì)量都難以直接界定的物品，因此公眾很難對政府的產(chǎn)出進行有效的監(jiān)督，而政府又可以利用自己的壟斷地位獲取額外的利益，從而導致政府部門總是有一種預算擴張的趨勢，而預算規(guī)模擴大帶來的直接后果就是政府行政部門的膨脹。雖然農(nóng)村公共物品供給無效率不是行政部門膨脹的必然結果，但政府行政部門的膨脹和低效卻是農(nóng)村公共物品短缺和供給低效甚至無效率的直接原因。

非營利組織在提供農(nóng)村公共物品方面具有的優(yōu)勢表現(xiàn)在，它能夠把市場機制和政府機制有機地結合起來，從而把公平與效率原則加以結合。所謂非營利組織，是指具備法人資格，以公共服務為使命，享有免稅優(yōu)待，不以營利為目的，組織盈余不分配給內(nèi)部成員的機構或組織。它具有非營利性、組織性、民間性、自治性、志愿性等特征。非營利組織的非營利性決定了它既具有政府部門的公共性或公益性特征，又能以更類似于企業(yè)的方式運行，既能夠做到以公平為宗旨，又能夠突出效率目標，實現(xiàn)效率優(yōu)勢。非營利組織獨立于政府官僚體系，是公民志愿參與的自治性組織，它不同于政府機構的權力等級制的運作原則，而是多樣的、靈活的、平等的、參與式的組織結構，因而在提供某些農(nóng)村公共物品時比政府更具低成本、高效率的優(yōu)勢。可見，非營利組織供給農(nóng)村公共物品已成為必要，它有利于維護農(nóng)民的利益，是回應政府和市場雙重失靈的需要。

二、非營利組織供給農(nóng)村公共物品的實現(xiàn)形式

市場機制是以自愿求私益，通過平等的市場活動主體之間的合同與契約、自由交易、公平競爭、個人經(jīng)濟權力的滿足等活動追求私人利益，經(jīng)濟領域是以市場機制為主要運作形式；政府機制是以強制求公益，通過公共權力的運作和政府組織之間縱向的“命令—服從”關系追求公共利益，政治領域是以政府強制機制為主要運作形式；社會領域的非營利組織，其機制是以自愿求公益，通過具有平等地位的社會活動主體的個人選擇、理解，形成共同的道德和信念等活動追求公共利益。而這種機制的運作必須結合我國農(nóng)村的實際才能得以展開。當前，我國非營利組織供給農(nóng)村公共物品，需要依賴于農(nóng)村的非營利組織形式，其主要包括農(nóng)村行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村合作組織和農(nóng)村社區(qū)自治組織。

1、農(nóng)村行業(yè)協(xié)會供給

行業(yè)協(xié)會的主要作用是能為廣大農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務，解決千家萬戶分散的小生產(chǎn)經(jīng)營與千變?nèi)f化的大市場的矛盾。而當前農(nóng)民居住分散和生產(chǎn)活動不集中，是導致他們在同非農(nóng)產(chǎn)業(yè)進行交易和談判中地位低下的重要原因。因為單個的企業(yè)是獲取信息的弱者，較高的信息搜索成本使得企業(yè)在市場運營中處于不利地位，對此解決的方式之一就是通過行業(yè)協(xié)會組織來提供單獨企業(yè)共同需要的服務。因此，現(xiàn)實的選擇是優(yōu)先支持農(nóng)民發(fā)展各種專業(yè)協(xié)會，通過專業(yè)協(xié)會的發(fā)展來推動綜合性農(nóng)民協(xié)會組織的形成。優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會，將目前政府直接調(diào)控農(nóng)戶變?yōu)檎ㄟ^專業(yè)協(xié)會間接調(diào)控農(nóng)戶。這既有利于農(nóng)村經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，減少農(nóng)產(chǎn)品供給和農(nóng)民收入增長的波動，也有利于切實有效地精簡基層政府機構，減輕各級政府的財政壓力。同時，農(nóng)民專業(yè)協(xié)會的發(fā)展還有利于農(nóng)戶更好地聯(lián)合起來，保護自身經(jīng)濟利益，提供多種多樣的公共物品。

2、農(nóng)村合作組織供給

農(nóng)村合作組織，是指處于市場競爭不利地位的弱小生產(chǎn)者，按照平等原則在自愿互助的基礎上組織起來，通過個體經(jīng)營實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益或改善經(jīng)濟地位的組織。實踐證明，農(nóng)村合作組織能夠有效推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟市場化、專業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營，促進農(nóng)村經(jīng)濟結構調(diào)整和優(yōu)化升級，在農(nóng)村公共物品供給中發(fā)揮著不可替代的作用。但是，我國的農(nóng)村合作組織處在發(fā)展階段，還很不完善，需要政府的大力支持和引導，政府要增加對農(nóng)村合作組織建設項目的投入，從稅收、資金、政策三方面加大對農(nóng)村專業(yè)合作組織的扶持力度。有了政府的大力支持，農(nóng)村合作組織就可以成為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的“領頭羊”。近幾年，我國由于農(nóng)村專業(yè)合作社的興起而逐漸形成的農(nóng)業(yè)規(guī)模效應正日益凸顯，農(nóng)村合作組織在不同的領域和環(huán)節(jié)，向農(nóng)村社會成員提供生產(chǎn)、技術、市場信息等方面的社會服務，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的增長發(fā)揮了極其重要的作用，這也為農(nóng)村合作組織成為農(nóng)村公共物品的供給形式創(chuàng)造了條件。

3、農(nóng)村社區(qū)的自我供給

社區(qū)是指那些由具有共同價值取向的同質(zhì)人口組成的，是關系密切、出入為友、守望相助、疾病相扶、富于同情味的社會關系和社會團體。從公共管理的角度看，利用社區(qū)的力量來進行公共物品的供給，在某種程度上就是善治。農(nóng)村社區(qū)提供公共物品的形式是多種多樣的，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家與社會關系的不斷調(diào)整，社區(qū)提供公共物品的范圍、領域、形式也在不斷擴展。

1)農(nóng)村社區(qū)通過產(chǎn)前契約的形式供給公共物品。產(chǎn)前契約是布魯貝克爾提出的一個概念，是指在社區(qū)沒有某種公共物品而該物品又為社區(qū)中的人們所需要的時候，在生產(chǎn)前社區(qū)成員進行談判，如果社區(qū)成員正確表達了自己的偏好而愿意付相應費用，就可形成契約，如果成員表達各自的需要程度不足以生產(chǎn)出公共物品，則資金歸還社區(qū)成員，契約無效。產(chǎn)前契約的難度在于社區(qū)成員能否真實地表達自己偏好并愿意付相應的費用。通過產(chǎn)前契約的方式提供公共物品在我國農(nóng)村社區(qū)也較常見。例如，一個村民組由于天氣的干旱需要筑壩蓄水灌溉農(nóng)田，通常的做法是村民組長邀集本村民組每戶人員開會商討出工或出資的問題，村民根據(jù)自己的偏好一家里是否有或有多少農(nóng)田在該壩灌溉范圍之內(nèi)——選擇是否出工或出多少工，最后達成契約去筑壩。

(2)農(nóng)村社區(qū)組建社區(qū)管理組織供給公共物品。社區(qū)管理組織即社區(qū)履行社區(qū)公共服務的組織。但它們通常是由社區(qū)團體而不是政府機關來管理。有時，這些組織也成為公共資產(chǎn)的所有者。社區(qū)管理組織是社區(qū)治理的一種重要形式，其主要特點是：社區(qū)管理組織的組建是建立在社區(qū)成員自愿加入和退出的基礎上；社區(qū)管理組織提供的公共物品僅僅提供給參加本組織的成員；社區(qū)管理組織提供公共物品的成本小于政府提供公共物品的成本。

(3)農(nóng)村社區(qū)與政府合作供給公共物品。社區(qū)與政府的合作供給是指由地方政府與公民組織在提供特定公共物品項目上達成書面約定或合同。從本質(zhì)上講，它是政府采用的一種合同外包形式，即政府將原來由政府公共部門直接承擔的服務項目，通過協(xié)議的形式，授權委托給社區(qū)的非營利組織或其他公民社會團體組織，民間組織運用一定的生產(chǎn)形式和機制，直接向社區(qū)相關公民提供服務產(chǎn)品。它一般以社區(qū)—政府合伙公司的外殼運營，在這種公司即社區(qū)和公共機構的合作企業(yè)，社區(qū)和政府有共同的目的和任務——提供滿足農(nóng)民共同需要的公共物品。

(4)農(nóng)村社區(qū)的個人自愿供給公共物品。自愿提供公共物品與社區(qū)成員長期形成的社區(qū)文化有關，社區(qū)文化如果有利他主義傾向的，自愿供給就可形成。在美國，20世紀80年代以后社區(qū)自助成了社區(qū)管理的特色。美國社區(qū)特別強調(diào)政治參與和社區(qū)文化，美國的教育，從小就培養(yǎng)學生回報社會的理念，因此，美國有著良好的公共物品社區(qū)成員自愿供給的傳統(tǒng)。在我國農(nóng)村，社區(qū)成員對農(nóng)村公共物品的自愿供給還比較少見，但也在逐漸增長。所以，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，在農(nóng)村地區(qū)還需大量涌現(xiàn)像美國、新加坡、臺灣等地的社區(qū)成員自愿提供的公共物品。

三、非營利組織供給農(nóng)村公共物品的政府行為選擇

非營利組織的興起與發(fā)展一方面源于政府效率低下，另一方面源于市場不斷追求自身利益最大化而導致的失靈。但非營利組織在社會中要發(fā)揮應有的作用，還必須依靠政府的扶持。具體而言，在非營利組織供給農(nóng)村公共物品的過程中，政府應從政策、經(jīng)濟、道德等方面予以支持，加強對非營利組織的監(jiān)督管理。

1、制定政策

改革開放以來，我國的非營利組織雖然發(fā)展較迅速，但還是不能很好地發(fā)揮其應有的作用，其中最重要的原因就是政府現(xiàn)行政策法規(guī)導向作用不明確。1998年10月公布了《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，開始實行嚴格的登記注冊和業(yè)務管理制度，這種“入口”管理和“過程”監(jiān)督并重的制度使得非營利組織難以發(fā)展。所以，其直接的后果是堵住了非營利組織進行登記注冊的合法通道，并將政府的有限資源和精力耗費在如何限制非營利組織的成立上。實際上，政府的政策應更多關注“過程”監(jiān)督，給予非營利組織一定的激勵，政府對非營利組織的激勵，主要表現(xiàn)在稅負、鼓勵捐贈、稅收征管等方面對非營利組織的優(yōu)惠政策，這是國際上通行的做法。另外，值得注意的是，在建立相關法律法規(guī)的過程中需要通過大量的實證調(diào)查研究，來確定這些法律法規(guī)的普適性、針對性和有用性，同時，應建立相關的訴訟救濟機制，對于不予登記或者不予審批等現(xiàn)象，應當提供司法救濟渠道，使司法機關可以通過司法審查來對政府行為進行合理限制和監(jiān)督。

2、經(jīng)濟支持

由于非營利組織不以營利為目的，是非營利性的，所以其經(jīng)濟來源很難靠自身解決。然而，任何一個組織的有效運行都必須有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源作為后盾，非營利組織經(jīng)濟來源一般有自己賺來的收益、政府的合同與補助、私人支付與捐贈。從國外的實踐經(jīng)驗來看，非營利組織的收入不僅來自社會的捐贈，政府的財政支持也是一項主要來源，在美國，政府是非營利組織的最大收入來源，占其預算的比例從2／5到一半以上。雖然我國非營利組織的產(chǎn)生、發(fā)展有其特殊性，但政府財政的支持是各國鼓勵非營利組織發(fā)展的普遍做法。我國的非營利組織正處于逐步發(fā)展階段，更需要政府經(jīng)濟上的大力支持，所以，政府可從財政中劃撥一定比例的款項，專門用于非營利組織的社會公益事業(yè)，政府經(jīng)濟支持的主要目的是維持非營利組織的順利運營，另外還能帶動私人捐贈的積極性。

3、道德宣傳

非營利組織的運營，特別是社區(qū)層面上提供的公共物品，很多都是靠志愿者自愿、主動提供的，因此，政府的道德支持必須相伴而生。登哈特夫婦斷言：政府在道德上還有責任確保任何通過這種過程產(chǎn)生的解決方案都完全符合正義和公平的標準，并且確保得出解決方案的過程完全符合民主政體的規(guī)則和道德。他們還堅持，政府應該鼓勵公民關注更大的社區(qū)，鼓勵公民致力于超越短期利益的事情，并且愿意為自己鄰里和社區(qū)中所發(fā)生的事情承擔個人的責任。其意思是政府在道德上要保證提供的公共服務和公共物品首先要符合民眾的利益選擇，其次要考慮到正義性，并且通過道德宣傳鼓勵個人與社區(qū)利益保持一致。在我國，“以德治國”是一項重要的方針政策，如果政府能在非營利組織和農(nóng)村社區(qū)層面加以具體落實道德的力量，則我國非營利組織的能力將會加速發(fā)展，民眾的道德水平也將會迅速提高。

4、加強監(jiān)督

政府除了鼓勵非營利組織提供農(nóng)村公共物品，還應對其監(jiān)督管理。非營利組織對農(nóng)村公共物品的供給屬于準公共物品，是對該社區(qū)的村民提供，雖然其針對性強，但外部很難監(jiān)督供給的有效性。因此，在非營利組織內(nèi)部監(jiān)督的基礎上，政府應加強外部的監(jiān)督，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督也不可忽視，形成社會力量監(jiān)督非營利組織提供農(nóng)村公共物品的格局。在公共資源的籌集、使用過程中，實行財務公開制，定期向轄區(qū)群眾公布收支情況，增加資金使用透明度；發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、審計部門及新聞媒體的監(jiān)察、監(jiān)督作用，保證公共資源不被濫用。

四、結語

非營利組織供給農(nóng)村公共物品，成為鄉(xiāng)村治理的重要力量，推動了社會公共管理結構的轉(zhuǎn)變，但是，地方政府對農(nóng)村公共物品的供給無疑還是占主導地位。政府外的農(nóng)村公共物品供給只是政府供給的有益補充，其原因在于政府對于普遍的農(nóng)村公共物品供給負有不可推卸的供給義務，而其他方式只是在政府供給之外的有針對性地提供農(nóng)村公共物品。因此，建立以公共財政為主體，動員社會各方面力量共同參與的農(nóng)村公共物品供給體制，是最終解決我國農(nóng)村公共物品短缺的必由之路。