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改革開放以來，隨著經濟要素的流動加快，我市農村出現了一定數量的跨區遷移農戶。農戶跨區遷移是市場經濟條件下的客觀趨勢，對穩定農業生產，發展農村二、三產業，加快城市化進程，都起到了一定的推動作用。但是，遷移后發生的利益分配上的矛盾糾紛，也已成為近年來我市農民群眾上訪的一個重點和難點問題。

一、跨區遷移農戶情況分析及其經濟權益要求

根據近三年來農民來信來訪所反映的跨區(跨村及村以上)遷移農戶，主要包括兩大類：一類是跨區遷移在我市種田的農村戶籍人員（簡稱跨區遷移種田農戶）。據對來信來訪的16戶中的11戶跨區種田農戶情況分析，基本都是在農村土地一輪承包后跨區遷移種田的農戶，其中已遷入戶口并加入村（組）集體經濟組織的占20%，戶口遷入但未成為集體經濟組織成員的占65%，戶口未遷入也未成為集體經濟組織成員的占15%。這些農戶中有跨大市的；有市內跨市(縣)區的；有市(縣)區內跨鎮(街道)的。這些農戶主要集中在經濟相對較發達的鎮(街道)，原先主要從事農業規模經營種植糧食，隨著農業結構的調整，已逐步發展種植了部分經濟作物等。目前，跨區種田農戶的訴求主要集中在“四個方面”：（1）跨大市遷移的種田戶上訪，要求享有土地承包權。（2）土地被征用，要求享受與當地被征地農民同等的政策，特別是土地征（占）用費補償等經濟權益。（3）對臨時性生產生活用房拆遷要求享受與本地社員住宅同等的拆遷待遇。（4）要求享受農村股份合作制改革中的集體資產量化到人的股權(分紅權)。

另一類是“農轉非”、“農婚”人員（簡稱其他跨區遷移農戶）。據對來信來訪的16戶中的5戶其他跨區遷移農戶情況分析，主要有兩種人員：（1）“農轉非”的人員，其主要包括頂替的、買城鎮戶口等所形成的。農轉非農戶經濟權益問題主要集中在頂替和買城鎮戶口的，要求享受土地征（占）用補償收益的分配和集體資產量化到人的股權(分紅權)。（2）“農婚”的人員，因婚姻原因跨區遷移后經濟權益得不到保障。她（他）們是一個比較特殊的群體，突出的利益矛盾表現為在原戶籍地與遷入地都享受不到村（組）集體經濟組織成員的待遇。“農嫁居”的婦女由于當時政策不允許女方到男方落戶；“農嫁農”是因為娘家集體經濟實力強福利好而戶籍關系仍留在娘家導致兩頭享受落空；上門女婿主要是一戶多子入贅而村（組）里不讓其享受有關集體經濟組織成員的經濟權益；離婚婦女因回到娘家居住，生活地與戶籍所在地不一致。

二、跨區遷移農戶矛盾糾紛產生的成因

跨區遷移農戶是在特定歷史時期、特定體制條件下形成的特殊群體。其利益分配矛盾的根本原因是農村經濟社會管理制度與城市化、市場化進程的不相適應性。

（一）政策性誘因。一輪土地承包后，國家為了確保糧食安全，實行指令性糧食生產政策。我市部分農村在鄉鎮企業相當發達，農業特別是糧食生產比較效益低的情況下，大量農業勞動力轉移到二、三產業。為了防止出現棄耕拋荒現象，完成種糧任務，推進適度土地規模經營，各級政府制定了相應的鼓勵政策，村委或村集體經濟組織許諾一定的村級待遇，吸引了相當數量的經濟欠發達地區特別是跨大市的種田能手來我市包田種地。產生示范效應后，吸引了更多的跨區農戶。

(二)體制性原因。我國農村普遍實行以土地為核心的社區成員共有的集體經濟制，以是否農業戶口并戶籍在村作為農村集體經濟組織成員認定的依據。這種制度安排保障了農民能夠享有一份農村經濟資源，但同時也導致了農村社區的封閉性，跨區遷移農戶的戶口遷移難度較大。同時，也因村（組）集體資產的差異導致權利享受的不同，部分農嫁的婦女不愿遷出，形成了所謂的“應遷未遷人員”。在這個基礎上實行的農村集體經濟組織成員制度，對村民和社員進行區分，只有社員才是集體經濟組織的成員，享有集體經濟資源及集體收益分配權。但由于各地對農村集體經濟組織成員身份認定標準不統一，所以在戶籍發生遷移后享有集體經濟資源的待遇也就各有不同。特別是近年來我市各地在土地征用補償費、勞力安置費、集體資產量化等利益分配中大多采用與農村集體經濟組織成員所擁有的土地承包權相掛鉤的辦法，跨區遷移農戶因戶籍變動，大部分在失去土地承包權的同時也失去了依附于承包權上的利益。

(三)直接性起因。隨著農村土地被征用，村集體資源性資產向貨幣資產轉變，農民的利益預期明朗化，導致跨區遷移農戶要求集體資產權益的問題更加突出。同時，隨著我市經濟社會的發展，農村社會公共福利水平不斷提高。特別是近年來，被征地養老保障、新型合作醫療、農村低保、勞動就業、教育等政府支撐的保障體系逐步實施。跨區農戶特別是來自外市種田農戶要求成為享受社會福利的平等主體的愿望日益增強。

三、處理跨區遷移農戶經濟權益中存在的一些問題

盡管各地為保護跨區遷移農戶利益陸續采取了一些措施，但是總體來看，還是零碎的、區域性的，系統性不足、覆蓋面不廣、前瞻性不強，只能局部地解決當時面臨的突出問題，有的措施實施后還引發了新的矛盾和問題。

（一）思想認識不一。從上世紀80年代中期到90年代初期發生的跨區遷移種田農戶，有相當部分是當地政府和村為了解決糧食種植任務，鼓勵、引進的種田大戶，他們為當地農業作過歷史性貢獻，并且長期在此生產生活、遷戶入居，安家繁衍，不會再回原籍。但是，有的地方干部還對他們存在排斥思想，不能很好地做世居社員的思想工作，相反較多地遷就世居社員的利益，加深兩者對立情緒。

（二）權益保障不一。跨區遷移種田農戶的村（組）集體資產享受權，如在農村集體經濟組織股份合作制改造中的股份分配、參加被征地人員養老保障時的集體補助等，一般以土地承包權或土地征用補償份額為參照。有的難以保證上述份額，要視遷入年限再打折扣，而只遷移戶口未成為集體經濟組織成員的農戶一般不享受。

（三）政策處理不一。由于長期以來缺乏統一的操作性法律法規與政策，各地具體做法差異很大，政策上的不平衡，更加激化了跨區遷移農戶經濟權益矛盾。

（四）有被邊緣化趨勢。目前，已逐步實行一系列涉及農村居民或被征地人員的社會保障福利政策，如參加被征地人員養老保障、農村大病合作醫療、就業培訓以及最低生活保障等。按照現有政策，跨區遷移農戶特別是未遷入戶口的跨區種田戶按照現有的戶籍界定，一般難以得到這些政策的覆蓋。

四、對策建議

跨區遷移農戶問題是農村工業化、城市化進程中不可回避的問題，其核心是利益之爭，即跨區種田農戶與世居社員兩大農民群體之間的利益沖突。當前，各地在化解矛盾、解決爭端、維護穩定方面已經做了大量的工作，然而跨區遷移農戶作為這場爭端中相對弱勢的一方，則一再通過上訪、訴訟等途徑反映他（她）們的訴求。在解決跨區遷移農戶經濟權益問題過程中，政府不僅承擔著調解人的角色，而且更重要的是還承擔著進一步界定、確認和保護農民權益的任務。根據各地的經驗及現實情況，妥善處理這一矛盾應遵循以下原則：

（一）尊重歷史。跨區種田農戶曾經為當地穩定發展糧食生產做了一定的貢獻，也為當地農村發展集體經濟做出了一定的貢獻。因此，應引導各地在利益調整和分配政策上適當考慮跨區遷移農戶的利益要求。比如在農村集體經濟股份量化中給予“貢獻股”或“農齡股”。而對于已遷入戶口成為集體經濟組織成員的跨區種田農戶，應給予與世居社員基本同等的待遇，但允許有適當的差距。

（二）依法合理。在調整農村集體經濟組織和農戶關系、保護農民權益方面，《村民委員會組織法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等有關法律及與之配套的法規政策都有相關規定。應當看到，法律、法規、政策之間以及法律法規政策與村規民約之間都還存在著沖突的地方，而且農村的情況千差萬別、十分復雜，法律、法規和政策的規定也不可能面面俱到。因此，在實際操作中，各地一般最終只能以村民自治的辦法解決如農戶成為集體經濟組織成員，須經農村集體經濟組織成員會議或成員代表會討論決定。這往往造成“多數人侵害少數人利益”的現象，特別是對跨區遷移農戶。對跨區種田農戶合法、合理的主張和要求，黨委政府特別是村級黨組織應積極引導做好世居社員的思想工作，支持和維護跨區農戶的合法權益。

（三）統籌保障。跨區種田農戶離鄉背井而來，大多已有十余年時間，特別是戶口已遷入的農戶，已不可能回遷。政府在妥善處理跨區遷移農戶與當地農戶利益關系的同時，在公共決策過程中，必須盡可能地關注其利益，并在力所能及的范圍內，在社保、子女入學等方面提供保障和條件，為跨區種田農戶提供均等的發展機會。

按照上述原則，在有關跨區種田農戶權益的具體政策安排中，提出如下建議：

1、降低戶籍遷移準入條件。遷移是公民的自由和權利。在當前戶籍制度改革深化的背景下，應當體現跨區農戶戶口遷移自由。跨區遷移農戶作為村民，村民委員會應將其納入社會管理，賦予村民同等的經濟政治文化權利，促使跨區遷移農戶盡快融入主體社會活動。

2、分類保障跨區種田農戶經濟權益。對已經遷移戶口成為集體經濟組織成員的跨區遷移農戶，應在制度、法規、政策上確保其與當地世居社員基本同等的經濟待遇。對于遷入戶口未成為集體經濟組織成員的農戶，應尊重村（組）集體經濟組織封閉性的現實和世居社員的意愿。但對于其中已繳納“遷戶費”、“村莊建設”等費用而未辦理正規加入集體經濟組織成員手續的，其所繳費用可視作“村（組）集體經濟組織公共積累”，應允許其補辦有關加入集體經濟組織的手續，享受社員的經濟權益和其他待遇。對于其他遷入戶口未成為集體經濟組織成員也未繳納過有關費用的戶，在集體經濟股份量化時，集體應給予一定的一次性補償，或考慮其“農齡”、“貢獻”作相應的安排；在宅基地安排的村莊改造中，要充分考慮入戶農戶的實際生活，基本享受村民同等待遇。

3、妥善處理土地承包中遺留的問題。一是要穩妥解決跨區種田農戶擁有過多土地承包權問題。在開展二輪承包中，個別地方由于在實施土地二輪承包政策上的偏差，導致個別跨區遷移農戶擁有大量的土地承包權。這些跨區種田農戶雖然持有合法的土地承包權證，但顯然有違土地承包法關于農民平均擁有土地承包經營權的精神，也不符合實際情理和當地農戶的意愿。特別是土地征用進程較快的地方更應重視這一問題。對這些跨區遷移種田農戶中已辦理加入集體經濟組織成員手續的，應允許其按當地農民承包土地的平均量給予土地承包權證，超過部分的承包權應給予理應擁有而實際未有承包土地的農民。同時允許其以土地流轉的形式繼續經營農業生產。二是積極促進土地承包經營權流轉。對于長期在當地進行農業生產的跨區遷移種田農戶，各地要創造條件開展土地流轉，使種田能手有地可耕。公務員之家版權所有

4、合理分配土地征用方面的補償費。應進一步明確對跨區遷移農戶在土地征用補償費的分配中享有的正當權益。對地上附著物和青苗補償費，應按照現行的征用農村集體土地補償政策，地上附著物和青苗補償費歸其所有者所有，必須糾正目前存在的截留跨區種田農戶補償費的現象。對安置補助費，勞力安置費按規定主要是對被征地農民轉產再就業的補助，它是按照需要安置的農業勞動力數量結合勞土比例計算的。已遷戶的跨區種田農戶，作為在冊的農業人員，應當與其他村民一樣擁有安置補助的權利。但考慮到世居社員的利益，可以一次性發放補助的形式或以合同違約形式，適當給予跨區遷移種田農戶經濟補償。

5、努力擴大社會保障及社會福利覆蓋面。對于長期在當地從事農業生產的跨區遷移種田農戶，應充分考慮其貢獻和政府的信用，在盡量解決正當經濟利益的同時，政府更應在公共品享受和社會福利上給予保障。在子女入學方面，對于跨區遷移并繼續種田的農戶，不論是否遷戶，均應為其子女提供均等的受教育的機會。在就業培訓方面，對于跨區種田農戶，不論是否遷戶，應在農業技術培訓上給予同等的補助，并設法解決安排流轉土地。對于已遷戶的跨區遷移農戶，應納入農民培訓及被征地農民就業政策的范圍。在社會保障方面，對于已入戶的跨區遷移農戶，在最低生活保障、醫療保險等方面，政府應給予其與本地農民或失地農民同等享受待遇。需要集體補貼的部分，可由各村（組）酌情解決。在住房安居方面，應該給予已入戶的跨區遷移農戶與當地農民同等的經濟適用房的購買權等。