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摘要：財政分權體現了各級政府之間的經濟關系。現行財政分權管理體制存在必定的弊病與不足，需要通過確立合理的原則和目標，深化和完善財政管理體制，構建和諧的財政分權模式。

構建和諧財政分權體制，要進一步規范政府間事權和支出領域，合理劃分政府間財權，規范處所政府的非稅收入，建立和完善各級政府間轉移支付制度。

黨的十六大把“社會更加和諧”作為中國未來發展目標之一，在十六屆四中全會上明確提出“把構建和諧社會擺在重要地位”，黨的十六屆六中全會以高度的責任心作出“構建社會主義和諧社會若干問題的決定”，表明我們黨致力于領導全國各族國民共同建設、共同享有和諧社會的決心。

和諧社會需要和諧財政，優化和完善財政分權體制是構建社會主義和諧社會的重要內容。

一、現行財政分權管理體制的弊病與不足

近些年來，雖然中國公共財政轉型已取得了很大進展，但仍存在著比較明顯的弊病和不足，重要表現為以下三個方面：

(一)財政支出結構不均衡，導致其在增進處所經濟發展中的作用無法完整施展出來。就財政的供給公共產品責任而言，由于諸多方面的原因，在無法脫離對傳統生產建設財政依附的情況下，必定導致財政支出在規模或結構上對經濟建設的掣肘，無法滿足納稅人對基礎公共需求的滿足。

更值得關注的是，財政支出在轉型期內由于既要兼顧原有體制框架下的支出需求，又要滿足市場經濟條件下的公共支出，使支出結構更趨復雜，存在著不均衡的供給情況。

在現有條件下，中國財政在轉型期內無法完整滿足公共財政框架下的服務性支出和保障類支出，與此相對應的傳統財政性支出項目在短期內所占比重仍較大，社會公共性財政支出不足和結構性缺乏制約了財政體制轉型的步伐，財政職能在增進處所經濟發展中的作用無法完整施展出來。

(二)處所政府間稅收競爭拉大了區域差距。隨著財政分權的進行，處所政府控制了相當大部分的財政自主權，為獲得更多的財政收入并增進本地經濟的發展，處所政府往往會產生掩護本地市場的激動，并通過稅收競爭等手段吸引投資。

對發達地區而言，其原始的經濟基礎較為雄厚，對企業和投資的稅收優惠較大，有利于本地企業的競爭及投資的引入，進一步增進本地經濟增長。

對欠發達地區而言，其財力本來就相對匱乏，為獲得足夠的財政收入以完成正常的財政職能，無法給予企業較多的稅收優惠，面臨比發達地區更加嚴重的財政壓力。

(三)轉移支付機制滯后，沖抵了財政分權收益預期。在財政分權的體制下，由于各處所經濟基礎、資源稟賦有較大差別，產生經濟非均衡發展是不可避免的。為避免地區差別過大而對經濟增長產生負面作用，建立一套完善的轉移支付系統以平衡地區經濟發展是十分必要的。

1994年的財政體制改革進一步理清了中央和處所政府的關系，財權和事權得到了較為明確的劃分。但與此相配套的轉移支付系統并未能盡快建立并施展應有作用，甚至轉移支付本身加大了處所經濟發展的不均衡程度，一方面，稅收返還偏高；另一方面，一般性轉移支付比例偏低。

二、構建和諧財政分權體制的一般性原則

(一)和諧財政分權體制構建要以供給高質量的公共產品和服務為核心。公共財政的本質是市場經濟財政，其理論核心在于補充市場失靈，建立包含財政主體在內的公共服務和保障系統，供給高質量的公共產品和服務，掩護社會公平。

(二)和諧財政需要實現效率與公平的和諧。成熟的市場經濟體制必須是建立在有效率的資源配置基礎上，但公平問題、特別是社會公平也需要擺在重要地位。隨著科學技巧的進步，人類社會已進入知識經濟和信息化時代，技巧進步將會對經濟增長產生極大的作用。

在這種社會和經濟背景下的財政政策應在縮小社會貧富差距、增進社會公平方面施展作用。財政分權體制改革要以財政政策調控和構建和諧財政體制為目標，在保證分權效率的前提下，增進社會和諧，實現財政基礎職能。財政分權體制改革需要在效率優先的前提下，漸進式地突出公平的地位。

(三)和諧財政要以增進社會福利為出發點和前提。在政府與市場關系中，當市場無法通過自發機制和手段來保證“福利和生活質量”的時候，政府就會在可持續的社會發展過程中施展作用。

政府的調控政策在必定程度上可有效補充市場失靈，而財政效率和公平的均衡發展必將承擔重要作用。

隨著中國經濟轉型進入要害時代，要在科學發展觀領導下及時更新理念和思維模式，通過財政分權體制改革和財政政策的調劑進一步縮小收入差距、增進社會福利，推動社會和諧穩固發展和進步。

三、構建和諧財政分權體制要處理好的幾個關系

(一)處理好中央與處所、處所與處所間的關系。處理好中央與處所、處所與處所間的關系，在于懂得全局利益和局部利益、增長和平衡、競爭和和諧三方面的關系。其一，中央與處所之間的關系其實就是經濟發展中的全局和局部的關系，局部利益要屈服全局利益，全局利益要兼顧局部利益。

財政分權所體現的中央與處所之間關系的根本在于處理好各個層面的利益關系，充分施展他們的積極性和動力，增進地區經濟增長和社會進步。其二，中央與處所、處所與處所間還體現了增長與平衡的關系。

分權會導致少數地區經濟增長過快，導致地區間收入差距過大。這種由于增長的不均衡帶來的差距過大問題會影響到社會安全與穩固。正確處理好增長和平衡的關系是中央和處所之間合理分權的前提和保證。

其三，處所之間在分權體制框架下通過競爭獲得經濟增長，不斷進步經濟效率。中央和處所乃至處所與處所間的關系，在于下層增長前提下建立上層和諧機制，以實現均衡發展的目標和全局領域的資源優化配置。

(二)處理好集權和分權的關系。集權和分權的核心在于事權和財權的劃分，因此，要斷定合理的中央與處所在政府責任和收入權利上的關系，實現各級政府“收——支”的合理匹配。

在現實社會中，并不存在嚴格意義上的集權或分權，特別是在中國這樣一個幅員廣闊、人口眾多的發展中國家，中央政府也不可能包攬所有的公共產品和服務，即使在打算經濟時代也存在必定程度的事權的下放，所有的公共產品也不可能由哪一個處所政府獨立承擔。

處所政府在本轄區領域內具有相對事權，而事權領域依其管轄領域而定。

如果底本應由中央政府承擔的事權推辭給處所政府，則處所就會由于勉勵不足而導致公共產品和服務的質量不高或者數量不足；如果底本應由處所政府承擔的事權上收到上級政府特別是中央政府，則會造成過度集權帶來的信息不對稱的問題，導致資源糟蹋。

在筆者看來，處理中央和處所的集權和分權的關系，要害在于界定政府間的職責領域，以法律的情勢規范各級政府的權責利，分辨承擔其責任和應用其權利，在漸進化分權過程中不斷進步分權效率。

(三)處理好財政支出和收入的關系。分權化改革的目標在于更好地進步財政運營效率。財政政策憑借著收入和支出兩翼來實現對經濟的調控，而這兩個方面既涉及到政府各層面內部規模和結構的關系，也涉及到中央和處所、處所與處所間的利益調劑問題。

處理好財政支出與收入的關系需要從以下幾方面著手‘：其一，要關注政府間財政收支規模。處所為自身經濟發展，充分發掘本地區稅源，以推動本地區經濟增長。然而，處所財力在規模上畢竟存在著局限性，其收入規模無法滿足支出需求。

中央有任務在處所涌現資金缺口的情況下，在合理領域內通過必要的機制進行贊助。其二，要關注各級政府的支出結構。

中央從全局利益出發，存在著對處所財政支出渠道和結構的領導，以避免處所財政支出結構的不合理狀態，兼顧財政支出結構的重點和一般，實現資源的優化配置；處所通過意愿表達機制和信息溝通機制，向中央反饋處所公共產品和服務的市場需求，以利于經濟效率的全面進步。

其三，要關注財政收入結構的優化和和諧。在稅收的制度性束縛和中央財政增長財力的前提下，處所存在著不斷擴大預算外收入甚至制度外收入規模，以非稅收入補充稅收收入不足的激動，從而會弱化分權化改革的效率。

中央事權的下放必定需要以一些財權的下放為前提，以保證財政分權對處所經濟發展的增進作用。

四、構建和諧財政分權體制的策略選擇

(一)進一步規范政府間事權和支出領域。1994年財政分權體制改革雖然規定了中央與處所政府的事權和支出領域，但卻沒有將事權具體化，省以下處所政府的事權劃分仍舊含混不清，容易導致職責劃分不明確，甚至涌現相互干擾的情況。

因此，需要進一步規范政府間事權領域，相應對財政支出進行結構性調劑。

概括地講，各級政府要關注于本級的基礎事權和重點事權，實現以點帶面的策略。借鑒美國、日本、德國等發達國家的經驗，在規范行政管理體制的前提下，相應下放一些事權到下一級行政部門，并相應下放財政權利，以杜絕省以下政府事權“落而不實”、“一刀切”等低效率狀態，減少“給政策不給經費”情況下“體內喪失體外補”等變相緩解財政壓力的不規范行動，緩解由于事權下放、財權上收而導致的“倒逼機制”的產生。

(二)合理劃分政府間財權，規范處所政府的非稅收入。從立法權來看，參照一些國家履行徹底的分權做法，賦予省級以下政府部門適度的稅收立法權，根據本地區實際情況籌集財政收入。

從收入權來看，本著“精簡、高效”的原則，從現有模式逐漸過渡到由一套機構同時征收兩級稅款，在財政或銀行部門按照稅種或者分享機制分辨劃轉到中央和處所兩級收入的管理系統；同時，建立比較精悍的(稅務)稽查和(財政)審計機構，對納稅人的完稅情況進行檢查，保證稅法履行和各級稅收收入實現。

從稅收分配權來看，進一步完善分享和共享并存的機制，一方面，確保中央財政在總規模中所占比例；另一方面，適當增長處所政府收入，滿足處所支出需求。

(三)建立和完善各級政府間轉移支付制度。政府間財政轉移支付既是財政分權體制框架下調劑縱向和橫向財政收支不平衡的基礎手段，也是通過必要機制領導和平衡處所政府經濟運動的必要手段。因此，進一步規范財政轉移支付的制度情勢尤顯必要和急切。

其一，建立一般性轉移支付制度，履行中央向處所無條件的資金轉移。兼顧縱向和橫向平衡標準，在縱向上突出中央的資金補貼或稅收返還，在橫向上平衡區域之間的收入差距，以勉勵發達地區經濟建設和對欠發達地區予以補貼。

其二，建立規范化的特別轉移支付制度。對于不可預期情況在縱向履行中央政府的專項撥款，在橫向履行地區之間的橫向援助，以降低由此所導致的收入差距擴大情況。

其三，加強和完善省以下的轉移支付系統建設。本著突出重點、積極穩妥以及簡略規范的原則，逐步擴大轉移支付系統向縣(鄉)一級的延伸，縮小轄區內財力差距，增進區域之間和諧健康發展和全社會福利程度的進步。