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今年2月份最高院召開的全國法院行政審判工作會議上李國光副院長的講話以及今年7月份省高院召開的全省法院行政審判工作會議上李毅峰副院長的講話都提及要進一步加強對非訴行政案件執(zhí)行工作的重視。強調(diào)當(dāng)前行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行生效的非訴具體行政行為案件數(shù)量較大，且有繼續(xù)增加的趨勢；審查執(zhí)行中存在許多新情況新問題，也存在不少不規(guī)范甚至違法的做法，需要加強探索，糾正不規(guī)范的做法，盡快實現(xiàn)規(guī)范化。

一方面要重視對非訴具體行政行為合法性的審查工作。法院對生效的非訴具體行政行為的強制執(zhí)行是一種司法行為，依法審查申請執(zhí)行的非訴具體行政行為的合法性，是法律賦予人民法院的重要職責(zé)，人民法院必須認真履行合法審查職責(zé)，不能成為非訴具體行政行為的純粹執(zhí)行工具。由于非訴具體行政行為與行政訴訟案件中合法性審查具有許多相同性，且法律政策性很強，為節(jié)約審判資源、提高審查質(zhì)量和增強審查效果，必須嚴格執(zhí)行行政訴訟法和有關(guān)司法解釋的規(guī)定，對非訴具體行政行為合法性進行審查，并作出是否準予執(zhí)行的裁定。

另一方面要準確把握非訴具體行政行為合法性審查的“度”。非訴具體行政行為與行政訴訟在合法性審查上應(yīng)有不同的要求，不能等量齊觀。按照《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第九十五條規(guī)定，只有非訴具體行政行為明顯缺乏事實依據(jù)、法律依據(jù)或者有其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，人民法院才應(yīng)當(dāng)裁定不準予執(zhí)行。根據(jù)以上領(lǐng)導(dǎo)講話的精神，結(jié)合我們對我市兩級法院非訴行政案件的執(zhí)行工作現(xiàn)狀進行調(diào)研所收集的情況，我們來對非訴行政案件執(zhí)行的幾方面主要問題進行學(xué)習(xí)和探討。

一、關(guān)于佛山兩級法院非訴行政案件的執(zhí)行情況

（一）案件的數(shù)量和類型

從1999年到2002年以來的情況看，1999年受理非訴行政執(zhí)行案件1392件；2000年受理2194件；2001年受理1705件；2002年受理2226件，居全省各中級法院的首位，其中南海法院受理1487件，居全省各基層法院的首位。

我市非訴行政執(zhí)行案件的類型主要有以下幾種：1、追繳公路規(guī)費；2、計劃外生育罰款；3、拆除違章建筑；4、拖欠勞動工資；5、工商行政罰款；6、拖欠稅費款。等等。

（二）案件的審查和執(zhí)行情況

1、關(guān)于案件的承辦機構(gòu)

從各基層法院上報的材料來看，我市非訴行政執(zhí)行案件在立案、審查、執(zhí)行這三個環(huán)節(jié)上，不同法院以及同一法院在不同時期是由不同部門來負責(zé)的。在立案環(huán)節(jié)上，有的法院由立案庭負責(zé)，有的由行政庭負責(zé)；在審查裁定環(huán)節(jié)上，有的法院由行政庭負責(zé)，有的由執(zhí)行庭負責(zé)，有的由立案庭負責(zé)；在執(zhí)行環(huán)節(jié)上，既有行政庭負責(zé)執(zhí)行的，也有執(zhí)行庭負責(zé)執(zhí)行的，還有法警隊負責(zé)執(zhí)行的。另外，還有的法院部分案件各環(huán)節(jié)都由行政庭辦理，部分案件各環(huán)節(jié)都由執(zhí)行庭辦理。總之，在《若干解釋》施行前，非訴行政執(zhí)行案件的辦理機構(gòu)是比較不一致的，當(dāng)然，在該司法解釋頒布施行后，這種狀況在一定程度上仍然存在。

2、執(zhí)行前的審查程序

《若干解釋》頒布施行后，我市各基層法院均能按法律規(guī)定組成合議庭，對非訴行政執(zhí)行案件進行全面審查。審查的內(nèi)容主要包括兩個方面：一是立案受理的條件，其審查依據(jù)是《若干解釋》第八十六條的規(guī)定，二是具體行政行為的合法性，其審查依據(jù)是該《若干解釋》第九十五條的規(guī)定，即是否明顯缺乏事實根據(jù)、是否明顯缺乏法律依據(jù)、是否有其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情況。審查之后按合議結(jié)果作出是否準予強制執(zhí)行的裁定。

3、執(zhí)行方式和效果

由于案件的類型、人員數(shù)量、當(dāng)事人的態(tài)度等因素的不同，我市各基層法院采取的執(zhí)行方式也不同，大致有三種：一是個案執(zhí)行。主要針對被執(zhí)行人的數(shù)量少、分布散、獨立性強的案件，這是平時普遍采用的方式。執(zhí)行程序一般為先送達《強制執(zhí)行裁定書》和《限期履行通知書》，當(dāng)事人不自動履行的采取查封、扣押等強制措施，對于態(tài)度頑固、對立情緒強的還要進行一定的說服教育工作；二是集中執(zhí)行，比如召開執(zhí)行大會。這種方式主要針對交通、公路規(guī)費、拖欠工資等當(dāng)事人數(shù)量眾多、案由相同的案件。一般程序為集中送達宣告有關(guān)法律文書，即時采取查封、扣押等強制措施，對拒不履行義務(wù)的人員必要時采用司法拘留等人身強制措施。由于此類案件涉及面廣、影響大，所以采用集中、快速、強硬的執(zhí)行方式才能迅速平息矛盾、解決問題。三是突出執(zhí)行。主要針對頑固、群眾影響大、造成一定社會輿論的案件，比如土地糾紛和違章建筑拆除等。執(zhí)行此類案件一般既要進行耐心的說服教育，也要加大強制力度，雙管齊下。既不讓其產(chǎn)生對抗情緒，避免激化矛盾，也要消除其饒幸心理，保證完成執(zhí)行工作。總之，近年來我市各基層法院承辦了大量非訴行政執(zhí)行案件，一是維護了行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威，保障了社會管理工作的順利進行；二是維護了弱勢群體的合法權(quán)益，促進了社會的安定團結(jié)；三是監(jiān)督了行政機關(guān)依法行政，同時，教育了廣大公民。

（三）存在的問題

全市各基層法院每年辦理非訴行政執(zhí)行案件的數(shù)量遠遠多于所審理的行政訴訟案件，且非訴行政執(zhí)行案件種類繁多，執(zhí)行難度較大，但與之不相適應(yīng)的是法律、法規(guī)及司法解釋對辦理非訴行政執(zhí)行案件的規(guī)定卻相當(dāng)少，更兼辦理非訴行政執(zhí)行案件的程序法定性和嚴格性不強，導(dǎo)致了在實際工作中各法院做法不一，出現(xiàn)的問題和遇到的難題不少，主要有以下幾方面問題。

1、關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件的辦理機構(gòu)問題。目前辦理該類案件的部門還存在不一致。首先是關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件的立案審查，究竟是由立案庭負責(zé)還是由行政庭負責(zé)，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》對此未作具體規(guī)定，實踐中也存在不同做法。其次是關(guān)于案件實體審查，在這一環(huán)節(jié)上各法院做法是比較一致的，特別是在新的司法解釋頒布后，一般都由行政庭組成合議庭來審查。最后是關(guān)于案件的執(zhí)行，在這一環(huán)節(jié)上就比較不一致了，承辦機構(gòu)既有執(zhí)行庭，也有行政庭，還有法警隊和派出法庭。新的司法解釋對該問題的規(guī)定留有一定的靈活性和可選擇余地，其第九十三條只規(guī)定：“需要采取強制執(zhí)行措施的，由本院負責(zé)強制執(zhí)行非訴行政行為的機構(gòu)執(zhí)行。”按照“審執(zhí)分離”的原則一般以執(zhí)行庭執(zhí)行為宜，但具體行政行為合法性的審查和強制執(zhí)行由行政庭統(tǒng)一辦理往往有利的方面更多，實踐效果也較好。

2、關(guān)于立案審查標準問題。不論非訴行政執(zhí)行案件是由立案庭審查立案，還是由行政庭審查立案，我們必須擺正一個正確的思想定位，那就是法院是擔(dān)負對行政機關(guān)的行政行為進行司法審查和執(zhí)行的職責(zé)，而不是僅僅作為一個執(zhí)行機關(guān)來執(zhí)行具體行政行為。因此，對于申請需要執(zhí)行的行政行為必須嚴格依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條的規(guī)定予以審查，特別是關(guān)于申請期限、行政行為是否生效、以及被執(zhí)行人是否為行政行為所確定的義務(wù)人等問題。

3、關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件的實體審查問題。審理非訴行政執(zhí)行案件雖然不象審理行政訴訟案件那樣具有嚴格的法定性和程序性，但是司法解釋也規(guī)定了審理該類案件的基本要求。首先，審理機構(gòu)必須是由行政庭的合議庭來承擔(dān)，不能由其他庭室或獨任審判人員來辦理；其次，立案之后必須在30日內(nèi)審理完畢；最后，不論是否準于強制執(zhí)行必須以裁定形式做出。在合議庭對申請執(zhí)行的具體行政行為合法性進行實體審查時，所依據(jù)的審查標準應(yīng)為司法解釋第九十五條的規(guī)定，應(yīng)該說該條規(guī)定的審查標準是有一定抽象性和自由裁量幅度的，這也是考慮到審理非訴行政執(zhí)行案件的特點，既要對行政行為的合法性進行審查，又不如審查訴訟類行政行為那樣嚴格。但與此同時，也會產(chǎn)生諸如審查程度難以把握、審查標準不易確定、認識不盡一致、做法不夠統(tǒng)一、缺乏可操作性經(jīng)驗等問題。

4、關(guān)于執(zhí)行中的程序和方式問題。目前，司法解釋未對非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行程序和方式做出任何規(guī)定，各法院在操作中有共同的做法，也有獨到經(jīng)驗。一般來說法院執(zhí)行具體行政行為應(yīng)在追求公正、高效完成的同時又盡量減少負面影響。至于具體采用何種方式，可針對案件的不同情況靈活機動地把握。應(yīng)該說，我市各基層法院在非訴行政執(zhí)行案件的辦理方面在全省都是比較先進的。在實踐工作中為了能達到良好的執(zhí)行效果，可采用各種靈活多樣的方式，但是在執(zhí)行過程中一些必備的程序我們還是要遵守。

5、關(guān)于財產(chǎn)保全和先予執(zhí)行問題。許多法院在辦理非訴行政執(zhí)行案件中常常遇到當(dāng)事人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃避執(zhí)行和急需即時執(zhí)行但又受申請期限的阻礙等問題。其實司法解釋第九十二條和九十四條能較好的解決上述問題，對此我們下面也會談及。

以上是我市兩級法院非訴行政案件的執(zhí)行情況。

二、根據(jù)《行政訴訟法》和《若干解釋》中有關(guān)非訴行政案件執(zhí)行的規(guī)定，結(jié)合各法院在該項工作實踐中難以把握同時又必須要明確和掌握的幾方面問題予以討論。

（一）關(guān)于管轄

《若干解釋》第八十九規(guī)定：

“行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為的，由申請人所在地的基層人民法院受理；執(zhí)行對象為不動產(chǎn)的，由不動產(chǎn)所在地的基層人民法院受理。

基層人民法院認為執(zhí)行確有困難的，可以報請上級人民法院執(zhí)行；上級人民法院可以決定由其執(zhí)行，也可以決定由下級人民法院執(zhí)行。”

本條之所以這樣規(guī)定，主要基于以下幾個方面的考慮：一是從實踐情況看，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為的案件，有些被執(zhí)行人與申請執(zhí)行的行政機關(guān)不在同一地，給申請執(zhí)行的行政機關(guān)帶來很多不便；二是人民法院在對行政機關(guān)申請執(zhí)行的具體行政行為進行合法性審查的過程中，許多情況下需要由提出申請的行政機關(guān)提供據(jù)以證明具體行政行為合法的相關(guān)材料，如果申請執(zhí)行的行政機關(guān)與審理執(zhí)行的人民法院不在同一地，也不利于人民法院對具體行政行為合法性的審查；三是規(guī)定以不動產(chǎn)所在地確定人民法院對具體行政行為執(zhí)行的管轄，體現(xiàn)了辦理涉及不動產(chǎn)執(zhí)行案件的特殊性，也是與《行政訴訟法》、《民事訴訟法》關(guān)于行政訴訟案件、民事訴訟案件管轄的規(guī)定相一致的。

同時，行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件，由于受多方面因素的影響，有些案件的情況比較復(fù)雜，執(zhí)行工作的難度也比較大，一律由基層人民法院執(zhí)行難以達到執(zhí)行的目的。因此，在遵循以基層人民法院執(zhí)行為原則的同時，規(guī)定“基層人民法院認為執(zhí)行確有困難的，可以報請上級人民法院執(zhí)行”是符合實際的。基層人民法院如果認為由其執(zhí)行某一具體行政行為確有困難，應(yīng)當(dāng)說明理由報請上級人民法院執(zhí)行，上級人民法院應(yīng)當(dāng)進行審查并作出是否由本院執(zhí)行的決定。如果上級人民法院經(jīng)審查認為基層人民法院報請上級人民法院執(zhí)行的理由不能成立或者不夠充分，決定仍由基層人民法院執(zhí)行的，基層人民法院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，不應(yīng)再行報請或者拒絕執(zhí)行。

（二）關(guān)于具體的申請條件

《若干解釋》第八十六條規(guī)定：

“行政機關(guān)根據(jù)行政訴訟法第66條的規(guī)定申請執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

（一）具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行；

（二）具體行政行為已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容；

（三）申請人是作出該具體行政行為的行政機關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；

（四）被申請人是該具體行政行為所確定的義務(wù)人；

（五）被申請人在具體行政行為確定的期限內(nèi)或者行政機關(guān)另行指定的期限內(nèi)未履行義務(wù)；

（六）申請人在法定期限內(nèi)提出申請；

（七）被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄。

人民法院對符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)立案受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。”

本條是關(guān)于行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為所應(yīng)當(dāng)具備的條件及其法律后果的規(guī)定。

行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其作出的具體行政行為，是實現(xiàn)行政管理職能和效率的重要途徑和保障。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，目前我國只有個別行政機關(guān)具有比較完整的強制執(zhí)行權(quán)，有些行政機關(guān)具有部分強制執(zhí)行權(quán)，相當(dāng)一部分行政機關(guān)不具有強制執(zhí)行權(quán)。因此，許多具體行政行為需要申請法院強制執(zhí)行，法院每年受理的這類案件是大量的。法院能否及時、正確地辦理好這類案件，對于實現(xiàn)行政管理效能、保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，有著重要的意義。

行政機關(guān)申請人民法院執(zhí)行其具體行政行為必須具備一定的條件。本條共列舉了七項條件，只有同時具備這些條件的，人民法院才能依法受理。

首先，申請執(zhí)行的具體行政行為應(yīng)當(dāng)是依法可以由人民法院執(zhí)行的。依法可以由人民法院執(zhí)行的具體行政行為，主要是指依法可以對其提起行政訴訟，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)既不提起訴訟又不履行，法律沒有授予行政機關(guān)以強制執(zhí)行權(quán)，或者法律雖然授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，同時又規(guī)定也可以申請人民法院強制執(zhí)行的具體行政行為。法律、法規(guī)賦予行政機關(guān)以行政強制執(zhí)行權(quán)，屬于法律、法規(guī)的一種特別授權(quán)，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，這種權(quán)利具有排他性。行政機關(guān)是行使行政管理職權(quán)的國家機關(guān)，為了保證國家行政管理活動的有效進行，特別是對那些非及時采取行政強制執(zhí)行措施不能或者難以達到行政管理效果、實現(xiàn)行政管理目的的領(lǐng)域，法律、法規(guī)賦予了某些行政機關(guān)以強制執(zhí)行權(quán)。當(dāng)行政管理相對一方當(dāng)事人拒不履行具體行政行為所確定的義務(wù)時，作出具體行政行為的行政機關(guān)即可依法徑行采取行政強制執(zhí)行措施，強制相對人履行義務(wù)或接受處罰，而無須申請人民法院強制執(zhí)行。或者說，人民法院不具有對這種特定事項強制執(zhí)行的主管權(quán)，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院不應(yīng)受理。

第二，具體行政行為已經(jīng)生效。生效具體行政行為還應(yīng)當(dāng)包括1、行政主體資格合法、2、依法已窮盡行政程序（主要是指具體行政行為依法應(yīng)當(dāng)履行的審批程序已經(jīng)履行完畢，當(dāng)事人依法申請行政救濟的程序業(yè)已完結(jié)等）、3、已經(jīng)依法送達當(dāng)事人等。只有這些要件同時具備，方可以成為生效的具體行政行為。

第三，申請執(zhí)行的具體行政行為具有可執(zhí)行的內(nèi)容。具體行政行為具有可執(zhí)行的內(nèi)容是指具體行政行為具有可執(zhí)行性，即具體行政行為確定被執(zhí)行人具有給付的義務(wù)。這種給付義務(wù)主要表現(xiàn)為物權(quán)的轉(zhuǎn)移和債權(quán)的實現(xiàn)以及要求被執(zhí)行人為一定的行為等。如果具體行政行為沒有要求當(dāng)事人履行一定的給付義務(wù)或為一定的行為，即不具有可執(zhí)行性，強制執(zhí)行就失去了對象和內(nèi)容，申請執(zhí)行也就失去了意義，法院則不應(yīng)受理。需要強調(diào)的是，根據(jù)《若干解釋》第九十一條規(guī)定，“行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)提交申請執(zhí)行書、據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書、證明該具體行政行為合法的材料和被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況以及其他必須提交的材料。享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)向作出裁決的行政機關(guān)調(diào)取有關(guān)材料。”

本條是關(guān)于行政機關(guān)和享有權(quán)利的公民、法人或其他組織申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為應(yīng)當(dāng)提交的相關(guān)材料的規(guī)定。

人民法院對具體行政行為的執(zhí)行程序是依申請行為而發(fā)生的，申請人民法院強制執(zhí)行的行為是一種要式行為。因此，申請人必須首先向人民法院提交有關(guān)的書面材料。根據(jù)《若干解釋》的規(guī)定，有權(quán)提出申請執(zhí)行的申請人，既可以是作出具體行政行為的行政機關(guān)，也可以是享有權(quán)利的公民、法人或其他組織。由于申請的主體不同，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交的材料也有所區(qū)別。申請人為行政機關(guān)的，向人民法院提交的材料應(yīng)當(dāng)包括：（1）申請執(zhí)行書；（2）生效的行政法律文書；（3）證明具體行政行為合法的有關(guān)材料；（4）被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財產(chǎn)狀況；（5）行政機關(guān)認為應(yīng)當(dāng)提交或者人民法院要求其提交的其他與執(zhí)行有關(guān)的材料。關(guān)于（1）申請執(zhí)行書，是申請人請求人民法院予以強制執(zhí)行的書面意思表示，是申請執(zhí)行首先必備的要件之一。申請執(zhí)行書應(yīng)當(dāng)載明與執(zhí)行有關(guān)的內(nèi)容和事項，諸如申請人和被申請人的姓名、名稱和住址、地址，申請執(zhí)行的法律依據(jù)，作出具體行政行為的行政機關(guān)，據(jù)以執(zhí)行的法律文書的文號或具體稱謂，具體行政行為送達的情況，以及義務(wù)人拒不履行義務(wù)的情況，還有被執(zhí)行人行使或處分申請復(fù)議和起訴權(quán)利的情況，執(zhí)行的對象和具體內(nèi)容以及執(zhí)行標的物的名稱、地點，申請人的印鑒和申請時間等。（2）據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書，是生效具體行政行為的書面表現(xiàn)形式和載體，是引起執(zhí)行程序的最基本的要件和根據(jù)，也是行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為不可缺少的前提和基礎(chǔ)。據(jù)以執(zhí)行的法政法律文書的種類比較多，它可能是行政處罰決定書，也可能是行政處理決定書，還可能是行政裁決書，等等。無論這些法律文書屬于何種類型，只要是依法作出、已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行的內(nèi)容，義務(wù)人拒不履行的，均可成為強制執(zhí)行的根據(jù)。如果行政機關(guān)尚未作出或者不能提供據(jù)以執(zhí)行的法律文書，就不能向人民法院申請執(zhí)行，也不能引起強制執(zhí)行程序。（3）證明該具體行政行為合法的材料，主要是指行政機關(guān)作出該具體行政行為的法律依據(jù)、支持該具體行政行為合法有效的事實根據(jù)和主要證據(jù)等。行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，能否引起執(zhí)行程序，不僅要求申請執(zhí)行應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)程序上的規(guī)定，而且申請執(zhí)行的具體行政行為也應(yīng)當(dāng)是合法正確的，否則，即使申請執(zhí)行的程序符合規(guī)定，而具體行政行為存在明顯或者重大違法錯誤，人民法院也不應(yīng)予以執(zhí)行。因此，行政機關(guān)在申請執(zhí)行時，應(yīng)當(dāng)向人民法院提供能夠證明該具體行政行為合法有效的有關(guān)材料，以便于人民法院對具體行政行為的合法性進行審查，從而決定是否應(yīng)當(dāng)交付執(zhí)行。（4）被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況，是指執(zhí)行標的為被執(zhí)行人具有給付義務(wù)的金錢或普通財物時，申請人應(yīng)當(dāng)提供的被執(zhí)行人是否具有可供執(zhí)行的財產(chǎn)以及財產(chǎn)所在的詳細地點、數(shù)量（數(shù)額）方面的材料；申請人不能或難以提供被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況的，應(yīng)提供被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況的有關(guān)線索。（5）其他必須提供的材料，是指除申請執(zhí)行書、據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書、證明具體行政行為合法的材料以及被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況以外的，與審查申請執(zhí)行程序和條件是否符合規(guī)定、具體行政行為是否合法正確有關(guān)而應(yīng)當(dāng)提供的材料。這類材料應(yīng)當(dāng)根據(jù)特定案件的具體情況和實際需要而定，申請人可以主動提供，人民法院也可以要求申請人提供。

第九十一條第二款是對享有權(quán)利的公民、法人或其他組織為申請人的，如何提供有關(guān)材料的規(guī)定。行政機關(guān)與享有權(quán)利的公民、法人或其他組織雖然都有申請執(zhí)行的權(quán)利，但由于這兩種主體的性質(zhì)、地位和條件等均有很大不同，故在申請執(zhí)行程序中應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。作為作出具體行政行為的行政機關(guān)，對于本條前款要求提供的有關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)有能力有條件提供；但對于享有權(quán)利的公民、法人或其他組織而言，有些材料則不能或難以提供。而這些材料又是人民法院審查是否應(yīng)當(dāng)受理和執(zhí)行具體行政行為不可缺少的必要條件。因此，對享有權(quán)利的公民、法人或其他組織申請執(zhí)行的這一類，除申請執(zhí)行書和有能力提供的有關(guān)材料外，其他必要的材料應(yīng)當(dāng)要求行政機關(guān)負責(zé)提供。申請執(zhí)行生效具體行政行為，是行政機關(guān)的一項法定義務(wù)，在行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請執(zhí)行而沒有依法申請，享有權(quán)利的公民、法人或其他組織提出申請的情況下，行政機關(guān)更應(yīng)當(dāng)作為一項必須履行的義務(wù)積極配合，予以提供相關(guān)材料。

以上是申請條件的第一、二項，關(guān)于申請條件的第（三）項至第（七）項是關(guān)于申請人、被申請人主體資格，被申請人不履行具體行政行為的期限，申請人提出申請的期限，以及人民法院受理申請執(zhí)行的管轄等內(nèi)容的規(guī)定。

第三項條件是，申請人是具體行政行為的主體，包括行政機關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。根據(jù)《若干解釋》第九十條的規(guī)定，申請主體還包括具體行政行為的權(quán)利人。行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議而作出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行，作出裁決的行政機關(guān)在申請執(zhí)行的期限內(nèi)又未申請人民法院強制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人在3個月內(nèi)可以申請人民法院強制執(zhí)行。享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為，參照行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為的規(guī)定。

第四項條件是，被申請人是具體行政行為確定的義務(wù)人，強制執(zhí)行不應(yīng)當(dāng)包括義務(wù)人以外的第三方。

第五項條件是，被申請人在法定期限內(nèi)未履行義務(wù)。在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。權(quán)利人申請強制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財產(chǎn)擔(dān)保。

第六項條件是，申請人在法定期限內(nèi)提出申請。此項規(guī)定的法定期限，是指《若干解釋》第八十八條和第九十條規(guī)定的期限。關(guān)于這一條件要加以說明，第八十八條規(guī)定：“行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。”

這第八十八條是關(guān)于行政機關(guān)申請人民法院執(zhí)行其具體行政行為有效期限的規(guī)定。

行政機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行其作出的具體行政行為，實質(zhì)上相當(dāng)于訴負有履行義務(wù)的當(dāng)事人不執(zhí)行行政行為；人民法院受理、審查、執(zhí)行具體行政行為，從廣義上說也是一種訴訟行為，因此也應(yīng)當(dāng)有關(guān)于時效的規(guī)定。這對于促進行政機關(guān)增強行政效能意識也是有利的。本條規(guī)定的申請執(zhí)行的期限，是與《行政訴訟法》第三十九條規(guī)定相銜接的，即：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院起訴的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”根據(jù)這一規(guī)定，起訴期限的一般規(guī)定為三個月，同時依法律的不同規(guī)定而有所區(qū)別；起訴期限和申請執(zhí)行的期限，必須根據(jù)《行政訴訟法》一般規(guī)定和特定法律的具體規(guī)定加以確定和計算。

第八十八條的適用，既涉及《行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定，同時也涉及本解釋第四十一條、第四十二條的規(guī)定。本解釋第四十一條規(guī)定：“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。”按照這一規(guī)定，行政機關(guān)未告知訴權(quán)或者起訴期限的，公民、法人或者其他組織的起訴期限最長可達兩年。而本條又規(guī)定“行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出”。這就出現(xiàn)一個問題，即行政機關(guān)未告知訴權(quán)或者起訴期限的具體行政行為，是否最長要待兩年后才能申請人民法院強制執(zhí)行？我們認為，行政機關(guān)在作出具體行政行為時，特別是作出這種需要當(dāng)事人履行義務(wù)的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人可以申請復(fù)議和提起訴訟的權(quán)利和法定期限。行政機關(guān)未告知當(dāng)事人訴權(quán)和起訴期限，而申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知行政機關(guān)先履行告知當(dāng)事人訴權(quán)或者起訴期限的義務(wù)，當(dāng)事人在法定期間仍不起訴也不履行的，行政機關(guān)方可申請人民法院強制執(zhí)行。這對于促使行政機關(guān)規(guī)范行政執(zhí)法程序、依法履行告知義務(wù)及保護當(dāng)事人合法權(quán)益是必要的。

本解釋第四十二條是對公民、法人或者其他組織不知道行政機關(guān)對其作出的具體行政行為的內(nèi)容，其起訴期限如何確定的規(guī)定。公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)作出的具體行政行為不知曉或不知道其內(nèi)容的，一般發(fā)生在行政機關(guān)沒有依法送達給當(dāng)事人法律文書，或者存在其他與具體行政行為有利害關(guān)系的人的情形中。根據(jù)本解釋第八十六條的規(guī)定，前一種情形屬于沒有生效的具體行政行為，行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的，人民法院不應(yīng)受理；而后一種情形，利害關(guān)系人一般不會直接成為被執(zhí)行人。

另外，第九十條規(guī)定：“行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行，作出裁決的行政機關(guān)在申請執(zhí)行的期限內(nèi)未申請人民法院強制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人在90日內(nèi)可以申請人民法院強制執(zhí)行。……”

本條是對申請執(zhí)行具體行政行為的申請權(quán)利主體所作出的一項新的解釋。

《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”根據(jù)這一規(guī)定，行政機關(guān)作出的具體行政行為發(fā)生法律效力后，負有履行義務(wù)的公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)不提起訴訟，且在法定或者具體行政行為確定的期限內(nèi)不履行義務(wù)，作出具體行政行為的行政機關(guān)就應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法直接強制執(zhí)行。行政機關(guān)這種申請執(zhí)行的行為，既是一種法定權(quán)利，也是一種法定義務(wù)，行政機關(guān)只有依法行使這項權(quán)利、履行這項義務(wù)，才能發(fā)揮行政管理的效能，實現(xiàn)行政管理的目的。從實踐的情況看，絕大多數(shù)行政機關(guān)能夠依法行使該項權(quán)利、履行該項義務(wù)，但也有一些行政機關(guān)對其作出的某些具體行政行為怠于履行或者不履行向人民法院申請執(zhí)行的義務(wù)，這不僅有損于行政管理的效能和權(quán)威，也使享有該具體行政行為所確定的權(quán)利的公民、法人或者其他組織的權(quán)利不能實現(xiàn)。這種情況一般多發(fā)生在行政機關(guān)依法對平等主體之間民事爭議作出裁決的案件中。因此，解釋第九十條規(guī)定在行政機關(guān)依法應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為而不履行申請義務(wù)的情況下，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人可以申請人民法院強制執(zhí)行。

解釋的這一規(guī)定在起草過程中，也曾有人提出過不同意見，認為《行政訴訟法》只規(guī)定行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，沒有規(guī)定具體行政行為確定的權(quán)利人可以申請執(zhí)行；行政機關(guān)不履行申請執(zhí)行義務(wù)的，利害關(guān)系人可以行政機關(guān)不履行法定職責(zé)為由提起訴訟，而不宜賦予利害關(guān)系人申請執(zhí)行權(quán)。主張本條規(guī)定的觀點認為：其一，《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定的目的和意義，在于保證具體行政行為效力的實現(xiàn)，規(guī)定由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，是啟動強制執(zhí)行程序和實現(xiàn)具體行政行為效力的一種手段，就立法目的和實現(xiàn)立法目的之手段的關(guān)系而言，手段應(yīng)當(dāng)服從目的。因此，如果賦予具體行政行為所確定的權(quán)利人以申請執(zhí)行權(quán)，更有利于實現(xiàn)本條規(guī)定的目的，是一種符合立法原意的正確選擇。其二，既然具體行政行為確認了某一特定主體享有該具體行政行為所確定的某些權(quán)利，該主體也就同時具有了要求義務(wù)人履行其應(yīng)負義務(wù)的權(quán)利，從這個意義上說，申請執(zhí)行并不是行政機關(guān)專有的權(quán)利；如果不允許權(quán)利人行使申請執(zhí)行權(quán)，即意味著否定和剝奪了其該項權(quán)利。其三，對于行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請執(zhí)行而未依法履行申請職責(zé)，可以通過權(quán)利人訴行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的方式解決的觀點，雖然在法律上和程序上不存在障礙，但從訴訟經(jīng)濟角度看，并不是一種最佳選擇。

需要注意的是，權(quán)利人申請執(zhí)行的期限與行政機關(guān)申請執(zhí)行的期限有所不同。根據(jù)本條規(guī)定，權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為的，應(yīng)當(dāng)在行政機關(guān)申請執(zhí)行期限屆滿后的90日內(nèi)提出，即對具體行政行為的起訴期限加行政機關(guān)申請執(zhí)行期限180天后90日內(nèi)提出申請，超過90日申請的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。

第九十條第二款的規(guī)定，是指享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為的，也應(yīng)當(dāng)符合行政機關(guān)申請執(zhí)行的有關(guān)程序上的規(guī)定，包括第八十六條規(guī)定的有關(guān)條件，第八十七條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)或可以受理執(zhí)行的行政行為，第八十八條規(guī)定的例外情況，第九十一條提交申請執(zhí)行書和據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書等材料的規(guī)定等。所謂參照，是因為這些規(guī)定只能適用于行政機關(guān)，如第八十六條第（三）項、第八十八條中有關(guān)期限的規(guī)定、九十一條中提交證明具體行政行為合法的材料等規(guī)定。除此以外，權(quán)利人與行政機關(guān)申請執(zhí)行的要件基本相同。

在明確了申請人提出申請的法定期限的規(guī)定的同時，還要明確行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的起始時間，這里歸納了五方面：

1、申請執(zhí)行具體行政行為的起始時間一般為行政相對人知道具體行政行為滿三個月后的次日。

2、行政機關(guān)未告知當(dāng)事人訴權(quán)和起訴期限而申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知行政機關(guān)先履行告知當(dāng)事人訴權(quán)和起訴期限的義務(wù)，當(dāng)事人在法定期間仍既不起訴也不履行的，行政機關(guān)才可以申請人民法院強制執(zhí)行。

3、行政復(fù)議為必經(jīng)程序，當(dāng)事人超過60日或法律、法規(guī)另有規(guī)定的復(fù)議期限未申請復(fù)議的，作出具體行政行為的機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，不必等待法定的起訴期限屆滿。

4、行政復(fù)議為必經(jīng)程序的，當(dāng)事人在法定期間內(nèi)申請復(fù)議后，復(fù)議機關(guān)不予受理或逾期不予答復(fù)的，必須等到法定的訴訟期限屆滿，方可申請執(zhí)行。因為在復(fù)議期滿后，當(dāng)事人可提起訴訟。

5、當(dāng)事人對行政機關(guān)作出的具體行政行為不知道或者不知道內(nèi)容的，一般發(fā)生在沒有送達法律文書，或者存在其他與具體行政行為有利害關(guān)系的人的情形中。對于沒有送達法律文書的情況，屬于沒有生效的具體行政行為，行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的，人民法院不予受理。對于屬于與具體行政行為有利害的人，則利害關(guān)系人一般不會直接成為被執(zhí)行人。

申請條件第七項是，申請人應(yīng)當(dāng)向有管轄權(quán)的法院申請執(zhí)行。

還有這八十六條關(guān)于申請條件的第二款是關(guān)于人民法院是否受理執(zhí)行申請及如何處理的規(guī)定。這樣規(guī)定的內(nèi)容比較容易理解和操作，故在此不作過多闡釋。需要說明的是，本條第二款之所以規(guī)定人民法院對符合條件的申請應(yīng)當(dāng)立案受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理，其意義在于：一是可以使人民法院辦理這類案件的程序更加規(guī)范，防止在辦案中出現(xiàn)草率從事等隨意性問題，增強辦案人員的責(zé)任感；二是可以在工作效率上對審判人員有所約束；三是所作出的裁定必須由合議庭進行合議，從而保證和提高辦案質(zhì)量，維護司法公正。

（三）對財產(chǎn)保全和先予執(zhí)行的限制

《若干解釋》第九十二條對財產(chǎn)保全問題作了具體規(guī)定：

“行政機關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強制執(zhí)行前，有充分理由認為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的，可以申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施。后者申請強制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財產(chǎn)擔(dān)保。”

這是關(guān)于申請執(zhí)行前申請人可以申請財產(chǎn)保全和提供擔(dān)保的規(guī)定。

從司法實踐的情況看，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為的案件，在人民法院受理后執(zhí)行中，往往發(fā)生由于被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移、隱匿或銷毀財產(chǎn)而造成執(zhí)行不能的情況。為了保證具體行政行為效力的實現(xiàn)，維護權(quán)利人的合法權(quán)益，防止被執(zhí)行人逃避執(zhí)行義務(wù)，本解釋規(guī)定在行政機關(guān)或具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強制執(zhí)行前，如果申請人有充分的理由認為被執(zhí)行人有逃避執(zhí)行的可能，可以申請人民法院對被執(zhí)行人的財產(chǎn)作出財產(chǎn)保全的裁定，這對于保證執(zhí)行活動的順利進行是必要的。

根據(jù)本條的規(guī)定，申請人民法院財產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)具備以下條件：其一，財產(chǎn)保全的申請一般在申請強制執(zhí)行具體行政行為之前提出。這主要是基于財產(chǎn)保全是為了防止被執(zhí)行人逃避執(zhí)行而設(shè)定的一種制度，當(dāng)發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有逃避執(zhí)行的可能時，如不及時采取財產(chǎn)保全措施，就有可能造成難以挽回的后果。因此，申請人在申請執(zhí)行前有權(quán)提出財產(chǎn)保全申請。在司法實踐中，財產(chǎn)保全的申請與強制執(zhí)行具體行政行為的申請可能同時提出，對此，也應(yīng)當(dāng)視為在申請執(zhí)行前申請財產(chǎn)保全的情形，人民法院應(yīng)當(dāng)首先對財產(chǎn)保全的申請進行審查。其二，申請人必須有充分的理由認為被執(zhí)行人有逃避執(zhí)行的可能。這里所說的“理由”和“認為”，不應(yīng)當(dāng)僅僅是一種簡單的、無形的猜測、懷疑和想象，而應(yīng)當(dāng)具有一定有形的、現(xiàn)實的和客觀的根據(jù)。諸如，被執(zhí)行人有逃避執(zhí)行的跡象，被執(zhí)行人有逃避執(zhí)行的意思表示，被執(zhí)行人以往的人格素質(zhì)等等，而且這些理由一定是必須充分的，即認為被執(zhí)行人有逃避執(zhí)行的可能具有一定的合理性和現(xiàn)實性。其三，有權(quán)提出財產(chǎn)保全申請的，既可以是行政機關(guān)，也可以是具體行政行為確定的權(quán)利人，但兩種主體申請財產(chǎn)保全的條件有所不同。由于財產(chǎn)保全是人民法院依申請在強制執(zhí)行前對被執(zhí)行人財產(chǎn)采取的一種強制措施，申請執(zhí)行的具體行政行為的合法性尚未進行審查，或者說具體行政行為是否應(yīng)當(dāng)予以執(zhí)行尚處于不確定狀態(tài)，如果經(jīng)審查具體行政行為有明顯違法或錯誤，將會給被執(zhí)行人造成經(jīng)濟損失。因此，具體行政行為確定的權(quán)利人在申請人民法院財產(chǎn)保全時，應(yīng)當(dāng)提供與被保全財產(chǎn)相應(yīng)的財產(chǎn)擔(dān)保，一旦具體行政行為不具有可執(zhí)行性，因財產(chǎn)保全給被執(zhí)行人造成的財產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)由申請人負責(zé)賠償。本條沒有規(guī)定行政機關(guān)申請財產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保，主要是考慮行政機關(guān)作為國家機關(guān)，除用于辦公的行政經(jīng)費和設(shè)施、設(shè)備等國有資產(chǎn)外，沒有屬于其自己的財產(chǎn)，也沒有用于財產(chǎn)擔(dān)保的專項經(jīng)費，無法提供財產(chǎn)擔(dān)保。人民法院依行政機關(guān)的申請對被執(zhí)行人的財產(chǎn)進行保全后，因具體行政行為違法錯誤而不具有可執(zhí)行性，給被執(zhí)行人造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。其四，行政機關(guān)或權(quán)利人申請人民法院對被執(zhí)行人財產(chǎn)保全的，人民法院應(yīng)當(dāng)對財產(chǎn)保全的申請進行審查，并作出是否予以財產(chǎn)保全的裁定。

根據(jù)該條保全措施規(guī)定，在申請法院強制執(zhí)行的過程，申請法院采取財產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)具備三個條件。第一，申請人應(yīng)當(dāng)在申請法院強制執(zhí)行之前提出財產(chǎn)保全申請。第二，申請人有充分理由認為被執(zhí)行人將逃避執(zhí)行，如轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等。第三，權(quán)利人提出申請的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財產(chǎn)擔(dān)保。

第二方面關(guān)于先予執(zhí)行，《若干解釋》第九十四條對先予執(zhí)行問題作了具體規(guī)定：“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請強制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財產(chǎn)擔(dān)保。

本條規(guī)定的是對在訴訟中能否申請執(zhí)行具體行政行為以及可以執(zhí)行的條件所作的解釋。

訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，是行政訴訟的一個重要特征和原則，對此，《行政訴訟法》第四十四條作了明確規(guī)定。《行政復(fù)議法》第二十一條對復(fù)議期間不停止具體行政行為執(zhí)行也作了相應(yīng)的規(guī)定。而本條中規(guī)定“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行”，如果只從表面上或者文字上對上述條款作簡單的比較，本條的規(guī)定與《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定似乎存在沖突，但是與相關(guān)的規(guī)定聯(lián)系起來進行分析，兩者并不存在矛盾和沖突的問題。《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”該條款是在《行政訴訟法》第八章執(zhí)行中作出的規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為的條件是：公民、法人或其他組織在法定期限內(nèi)既不起訴也不履行，或者說只有完全符合上述條件，行政機關(guān)才能申請人民法院強制執(zhí)行。其中“在法定期限內(nèi)”、“不提起訴訟”和“不履行”這些必要的條件只有同時具備，行政機關(guān)才有申請人民法院強制執(zhí)行的可能存在。而在訴訟過程中，行政機關(guān)申請人民法院執(zhí)行被訴具體行政行為的，公民、法人或者其他組織不存在“不提起訴訟”的問題，而是提起了訴訟，顯然不符合上述規(guī)定的條件。因而，應(yīng)當(dāng)以不予執(zhí)行為原則。

至于第九十四條與《行政訴訟法》第四十四條和《行政復(fù)議法》第二十一條的關(guān)系問題，應(yīng)該作這樣的理解：《行政訴訟法》第四十四條和《行政復(fù)議法》第二十一條規(guī)定是對具體行政行為在行政程序中的效力包括其執(zhí)行力的一種先定確認，即在具體行政行為發(fā)生法律效力后，未被確認為違法或被撤銷之前，應(yīng)視為其合法并具有執(zhí)行力，即使該具體行政行為被申請復(fù)議或被起訴，也不影響其在行政程序中的執(zhí)行效力。但是，如果將具體行政行為的執(zhí)行變?yōu)樗痉▓?zhí)行即申請人民法院強制執(zhí)行，則必須符合《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定的全部條件。可見，上述各項規(guī)定是從不同程序、不同條件、不同性質(zhì)上對具體行政行為執(zhí)行問題所作的規(guī)定，相互間并不存在矛盾和不一致的問題，應(yīng)當(dāng)全面理解準確適用。

在訴訟過程中，行政機關(guān)或權(quán)利人申請執(zhí)行被訴具體行政行為的，本條也作了例外的規(guī)定，即不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。這一例外的規(guī)定，也是符合我國的具體情況和行政管理的實際需要的。從司法實踐的情況看，有些被訴具體行政行為的執(zhí)行具有很強的時效性，能否及時得到有效的執(zhí)行，對國家利益、公共利益或他人合法權(quán)益關(guān)系重大，如果一律不予執(zhí)行或者必須等到案件作出生效裁判后才能執(zhí)行，就會造成不可彌補的損失。因此，遇有這種情況，人民法院可以先予執(zhí)行。而申請執(zhí)行人為被訴具體行政行為確定的權(quán)利人的，應(yīng)當(dāng)提供與被執(zhí)行財產(chǎn)相應(yīng)的財產(chǎn)擔(dān)保，其理由與第九十二條中申請人民法院采取財產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)財產(chǎn)擔(dān)保的理由基本相同。

根據(jù)該條先予執(zhí)行的規(guī)定，一般情況下，法院在訴訟過程中，對具體行政行為不予執(zhí)行，但不及時執(zhí)行，會造成嚴重損失的，法院可以先予執(zhí)行。

《若干解釋》關(guān)于先予執(zhí)行和財產(chǎn)保全的條件的規(guī)定有很大區(qū)別，對先予執(zhí)行的作了更加嚴格的限制。

（四）合法性審查的權(quán)限

《若干解釋》第九十三條明確規(guī)定了法院的審查權(quán)限：

“人民法院受理行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定；需要采取強制執(zhí)行措施的，由本院負責(zé)強制執(zhí)行非訴行政行為的機構(gòu)執(zhí)行。”

本條是關(guān)于人民法院審查具體行政行為合法性的期限、組織、審查后果以及強制執(zhí)行機構(gòu)的規(guī)定。

行政機關(guān)申請強制執(zhí)行其具體行政行為的案件，法院應(yīng)當(dāng)對具體行政行為的合法性進行審查。主要理由是：第一，當(dāng)事人對具體行政行為不起訴也不履行，行政訴訟法及有關(guān)的法律法規(guī)之所以規(guī)定行政機關(guān)可以申請法院強制執(zhí)行，而沒有賦予大多數(shù)行政機關(guān)以強制執(zhí)行權(quán)，其根本意義仍在于建立一種司法權(quán)與行政權(quán)的監(jiān)督制約機制；人民法院必須依法行使法律所授予的這種司法審查權(quán)而不得放棄這種法定職責(zé)。第二，既然有申請就應(yīng)當(dāng)有審查。申請的結(jié)果有兩種可能，即接受申請決定予以執(zhí)行和不接受申請決定不予執(zhí)行。如果申請只能有一種可能即必須執(zhí)行，那么申請就不應(yīng)當(dāng)是申請，而是交付或由法院強制執(zhí)行；如果是這樣，法院也就成了行政機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)。第三，具體行政行為一經(jīng)法院決定執(zhí)行，即屬于司法執(zhí)行的性質(zhì)，表明具體行政行為的合法性已經(jīng)得到了法院的司法確認；而由法院的性質(zhì)所決定，其所有的司法行為，都必須體現(xiàn)審判機關(guān)的合法性和公正性。那種認為只要行政機關(guān)的申請符合程序規(guī)定，無論具體行政行為是否合法正確都應(yīng)當(dāng)予以執(zhí)行，即使執(zhí)行的具體行政行為違法錯誤，與法院也不相關(guān)的觀點，顯然是不符合立法原意的。第四，從目前情況看，當(dāng)事人對具體行政行為不起訴也不履行的成因比較復(fù)雜；行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的具體行政行為違法錯誤的情況也時有發(fā)生；一些法院不經(jīng)審查就交付執(zhí)行而造成嚴重后果的教訓(xùn)是深刻的，由此而引起的賠償責(zé)任的歸屬問題尚有待解決。因此，人民法院認真履行對具體行政行為合法性審查的職責(zé)，既具有合法性，也具有合理性，同時也具有現(xiàn)實意義。

本條規(guī)定應(yīng)當(dāng)注意把握的有四個問題：一是人民法院辦理非訴行政執(zhí)行案件，從立案受理到作出是否予以執(zhí)行的裁定，期間為30日；二是申請執(zhí)行的具體行政行為的合法性應(yīng)當(dāng)由行政審判庭組成合議庭進行審查；三是經(jīng)審查決定予以執(zhí)行或者決定不予執(zhí)行均應(yīng)當(dāng)作出裁定；四是需要采取強制措施的，由本院負責(zé)強制執(zhí)行非訴行政行為的機構(gòu)執(zhí)行。

法院審理各類訴訟案件，都有法定的期間要求；辦理非訴行政執(zhí)行案件，同樣應(yīng)當(dāng)有期限的限制。本條規(guī)定的30日，是從立案受理到作出是否予以執(zhí)行的裁定的期間。從司法實踐的情況看，這個期間的規(guī)定是符合實際，也是可行的；沒有特殊的原因和正當(dāng)理由超過該期限規(guī)定的，就屬于違反非訴行政執(zhí)行案件辦案程序的行為。

根據(jù)本條規(guī)定，行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件受理后，由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為合法性進行審查。這主要是考慮具體行政行為合法性審查的專業(yè)性比較強，適用法律上的疑難問題比較多，判斷具體行政行為是否合法的難度也比較大，目前仍有不少問題有待進一步研究解決。應(yīng)當(dāng)說，在具體行政行為合法性審查方面，對于一些長期從事行政審判工作的人有時也顯得并不輕松，不少問題也一時難以找到答案。因此，規(guī)定由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為合法性進行審查是十分必要的。審查具體行政行為合法性以合議庭的方式進行，主要是因為：一是具體行政行為合法性的審查是一項嚴肅的司法行為，審查的結(jié)果既關(guān)系到行政機關(guān)的具體行政行為合法性能否得到司法確認、能否準予執(zhí)行，也關(guān)系到公民、法人或其他組織合法權(quán)益的司法保護問題；二是由于具體行政行為合法性審查涉及的內(nèi)容比較多、難度比較大，審查的標準也不易掌握，由審判人員個人承辦不利于保證辦案質(zhì)量；三是根據(jù)第九十五條的規(guī)定，人民法院對具體行政行為合法性的審查，實質(zhì)上是一種實體性審查，審查的結(jié)論須采用裁定的方式作出，就其性質(zhì)和效力而言，與訴訟活動沒有大的區(qū)別，因此，以合議庭的形式進行更符合規(guī)范化的要求。

規(guī)定是否準予執(zhí)行應(yīng)當(dāng)作出裁定，一是有利于規(guī)范這類案件的處理方式，統(tǒng)一法律文書，防止因做法不一致而影響人民法院行為的嚴肅性；二是以裁定的方式?jīng)Q定是否準予執(zhí)行，必須向申請人和被執(zhí)行人送達法律文書，有利于增強人民法院執(zhí)行活動的公正性和透明度。

人民法院作出是否準予執(zhí)行的裁定后，應(yīng)當(dāng)分別將裁定送達給申請人和被執(zhí)行人。裁定準予執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)指定被執(zhí)行人自動履行義務(wù)的期限，說服教育被執(zhí)行人自覺履行具體行政行為所確定的義務(wù)，講明拒不執(zhí)行生效具體行政行為的法律后果。經(jīng)宣傳法制和說服教育，被執(zhí)行人在指定的期限屆滿后仍拒不履行的，應(yīng)當(dāng)采取強制執(zhí)行措施。對于無須動用很多的人力、警力和工具、設(shè)備即可以達到執(zhí)行目的的強制執(zhí)行措施，行政審判庭亦可以直接作出處理；反之，則應(yīng)當(dāng)交由負責(zé)強制執(zhí)行非訴行政行為的機構(gòu)執(zhí)行。本條關(guān)于“由本院負責(zé)強制執(zhí)行非訴行政行為的機構(gòu)執(zhí)行”的表述，主要是考慮目前各地法院負責(zé)強制執(zhí)行具體行政行為的機構(gòu)不盡一致的狀況而規(guī)定的。

（五）合法性審查的標準

《若干解釋》第九十五條規(guī)定了有關(guān)審查標準：

“被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準予執(zhí)行：

（一）明顯缺乏事實根據(jù)的；

（二）明顯缺乏法律依據(jù)的；

（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。”

本條是關(guān)于申請執(zhí)行的具體行政行為合法性審查的內(nèi)容、標準及其后果的規(guī)定。

人民法院對申請執(zhí)行的具體行政行為的合法性如何進行審查，審查的標準如何確定，審查的程度如何掌握，在理論上和實踐中一直沒有很好解決，認識不盡一致，做法不夠統(tǒng)一，缺乏可操作性的經(jīng)驗，特別是在審查的標準上，存在不同意見。一種意見是作嚴格性審查的觀點，即應(yīng)當(dāng)按照《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定的內(nèi)容逐項進行審查，要審查具體行政行為程序是否合法，也要審查具體行政行為實體上是否合法。其主要理由是：無論是被訴具體行政行為還是非訴具體行政行為，其合法性的標準都應(yīng)當(dāng)是一致的，不應(yīng)當(dāng)離開《行政訴訟法》的規(guī)定另立標準。另一種意見是程序性審查的觀點，即只對申請執(zhí)行的程序和條件是否合法進行審查，而無須對具體行政行為是否合法進行審查。主要理由是：相對人對具體行政行為已經(jīng)喪失或放棄了訴權(quán)，因而該具體行政行為失去了進入司法審查程序的可能，人民法院也就不能對其進行合法性審查。還有一種意見是適當(dāng)性審查的觀點，即承認對非訴具體行政行為的審查與被訴具體行政行為的審查應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，既不贊成嚴格性審查的觀點，也不認同程序性審查的觀點，而主張以是否明顯或嚴重影響具體行政行為合法性和被執(zhí)行人實體合法權(quán)益為標準進行審查。其主要理由是：其一，訴訟過程中的合法性審查與申請執(zhí)行程序中的合法性審查應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定的內(nèi)容和標準，是建立在開庭、舉證、質(zhì)證、認證等訴訟程序的基礎(chǔ)上的，對于非訴具體行政行為的不可能也沒必要按照訴訟程序進行，否則就體現(xiàn)不出兩種不同程序的區(qū)別。其二，對申請執(zhí)行的非訴具體行政行為的合法性進行審查，是人民法院的一項重要的法定職責(zé)。當(dāng)事人對具體行政行為不起訴也不履行，《行政訴訟法》及有關(guān)的法律法規(guī)之所以規(guī)定行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，將強制執(zhí)行權(quán)授予人民法院，而沒有賦予大多數(shù)行政機關(guān)以強制執(zhí)行權(quán)，其根本意義是建立一種司法權(quán)與行政權(quán)的監(jiān)督制約機制；如果人民法院只就申請執(zhí)行程序是否合法進行審查，而不問具體行政行為是否合法，就失去了法律授權(quán)的意義，也無法發(fā)揮監(jiān)督制約的作用。其三，審查的標準和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，重點應(yīng)放在是否明顯或嚴重影響具體行政行為合法性、侵犯被執(zhí)行人合法權(quán)益上。第九十五條的規(guī)定基本上采納了后一種意見。

根據(jù)本條規(guī)定，對申請執(zhí)行的具體行政行為合法性審查的內(nèi)容和標準主要有三個方面：一是是否明顯缺乏事實根據(jù)；二是是否明顯缺乏法律依據(jù)；三是是否存在其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形。從以上規(guī)定的內(nèi)容看，與《行政訴訟法》第五十四條的規(guī)定有所不同。首先，在規(guī)定審查（審理）的事項或內(nèi)容的方式上，《行政訴訟法》第五十四條基本上采取列舉的方式作出規(guī)定，本解釋采取了列舉與概括相結(jié)合的方式規(guī)定；其次，在規(guī)定的事項或內(nèi)容上，本解釋較之《行政訴訟法》有增無減，如《行政訴訟法》第五十四條列舉的違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、行政處罰顯失公正等，本解釋沒有作列舉性規(guī)定；本解釋第九十五條第（三）項的內(nèi)容，《行政訴訟法》第五十四條沒有規(guī)定；再次，本解釋第九十五條和《行政訴訟法》第五十四條雖然都有審查（審理）事實證據(jù)和適用法律的內(nèi)容，但是審查（審理）的標準和程度有所不同。

對具體行政行為合法性審查的內(nèi)容和標準的第一方面是所謂明顯缺乏事實根據(jù)，實質(zhì)上仍然是指認定事實的主要證據(jù)不足。本條之所以將缺乏事實根據(jù)冠以“明顯”加以限定，目的是對那些不是明顯缺乏事實根據(jù)的具體行政行為不作無效認定，不將其納入不準予執(zhí)行的情形之列。例如，具體行政行為認定違法行為人有違法所得決定沒收，在違法所得的認定上，一部分數(shù)額證據(jù)充分，另一部分數(shù)額的認定缺乏證據(jù)，而被處罰人對此沒有提出異議或不能提出否定的證據(jù)，或者說既不能表明認定該部分違法所得的主要證據(jù)充分，也不能認定其是合法財產(chǎn)。這種情形在訴訟程序的合法性審查中一般是不能原諒的，但在非訴申請執(zhí)行程序的審查中則可以不認為是明顯缺乏事實根據(jù)；只有缺乏事實根據(jù)達到明顯的程度，才能裁定不準予執(zhí)行。當(dāng)然，這種明顯程度如何掌握，前述的列舉是否恰當(dāng)，都可以進一步研究。

審查的第二方面是所謂明顯缺乏法律依據(jù)，是指具體行政行為沒有法律依據(jù)或者適用法律有明顯的錯誤等情形。關(guān)于沒有法律依據(jù)一般表現(xiàn)為：①具體行政行為沒有適用法律規(guī)范，且具體行政行為所針對的“違法行為”或特定事項也沒有相應(yīng)的法律依據(jù)可適用，即找不到相應(yīng)的法律依據(jù)；②具體行政行為引用了某些“規(guī)定”，但這種“規(guī)定”既不是法律、法規(guī)、規(guī)章或相關(guān)政策，也不是規(guī)章以下規(guī)范性文件，如某個人的講話、民間組織的約章等。關(guān)于適用法律的明顯的錯誤一般表現(xiàn)為：①適用已經(jīng)廢止或失去效力的法律規(guī)范；②所適用的法律依據(jù)明顯不適用于具體行政行為所針對的行為或情形，如適用工商行政管理的法律規(guī)范處理稅務(wù)違法行為等。如果應(yīng)當(dāng)適用同一法律的甲條款而適用了乙條款，兩個條款在對違法行為或特定事項的性質(zhì)認定、處罰（處理）上沒有原則性的差別，也不宜以明顯缺乏法律依據(jù)處理；③適用沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)政策為依據(jù)或者與法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)政策的精神相沖突的規(guī)章以下規(guī)范性文件（抽象行政行為）。但對適用這種規(guī)章以下規(guī)范性文件的情況也要具體情況具體分析，例如，雖然這種規(guī)范性文件沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)政策為依據(jù)，但是行政機關(guān)根據(jù)基層行政管理工作的實際需要或者國家利益、公共利益的需要，制定了有關(guān)的規(guī)范性文件，確有其一定的合理性和必要性，而且與法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)政策的精神并不沖突，也不宜認定其明顯缺乏法律依據(jù)。如在河道中取沙，一般情況下對疏通河道是有利的，但是如果不分季節(jié)不分地點濫挖，就可能影響河道的暢通和防洪工作，而對于特定河道的取沙季節(jié)和地點的確定，法律、法規(guī)及規(guī)章不可能作出規(guī)定，只能由當(dāng)?shù)氐囊?guī)范性文件加以規(guī)定，行政機關(guān)適用這種規(guī)范性文件作出的具體行政行為，不能認為是明顯缺乏法律依據(jù)。又如道路交通管理部門根據(jù)某種特殊需要，對正常情況下可以通行的道路限制通行，違反者將受到處罰。這種行政處罰往往以這種特定時期的特殊規(guī)定為依據(jù)，不具有法律、法規(guī)和規(guī)章的效力，如果這種規(guī)定是合理的必要的，也不能認為沒有法律依據(jù)。但是如有的基層行政機關(guān)出于地方利益的需要，規(guī)定本地商業(yè)企業(yè)只能銷售本地的產(chǎn)品，否則將給予處罰。這種規(guī)定既侵犯了企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，也違反了反不正當(dāng)競爭法的規(guī)定，適用這類規(guī)定作出的行政處罰，即屬于明顯缺乏法律依據(jù)的行為。

審查的第三方面是所謂其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，這是一種概括性規(guī)定，也是一個兜底條款，即除前兩項列舉規(guī)定的情形以外，具體行政行為有其他明顯違法并且損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形。其他明顯違法的情形，一般應(yīng)當(dāng)包括：①具體行政行為超越了行政機關(guān)的法定職權(quán)范圍；②行政機關(guān)濫用職權(quán)作出具體行政行為并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益；③行政機關(guān)嚴重違反法定程序等。這里有幾個相關(guān)的問題值得注意：一是超越職權(quán)的具體行政行為無須附加損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的條件，或者說只要是行政機關(guān)的越權(quán)行為，無論是否損害了被執(zhí)行人的合法權(quán)益，都不應(yīng)準予執(zhí)行。二是濫用職權(quán)和違反法定程序應(yīng)當(dāng)是明顯的嚴重的，如行政機關(guān)在作出處罰時剝奪當(dāng)事人的申辯權(quán)，并且因當(dāng)事人申辯對已經(jīng)作出的處罰又多次加重處罰；又如違反了重要的法定程序，應(yīng)當(dāng)適用聽證程序的沒有舉行聽證等等。三是濫用職權(quán)和違反法定程序應(yīng)當(dāng)同時損害了被執(zhí)行人的合法權(quán)益，或者說雖然具體行政行為存在濫用職權(quán)和違反法定程序的問題，如果并未損害被執(zhí)行人的合法權(quán)益，也不產(chǎn)生該項規(guī)定的后果。四是被執(zhí)行人的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)是一種實體上的權(quán)益。五是顯失公正的行政處罰不宜包括在該條第（三）項規(guī)定的情形之內(nèi)。現(xiàn)實生活中，也可能存在這樣的情況：具體行政行為雖然沒有明顯濫用職權(quán)和違反法定程序等情形，但確實損害了被執(zhí)行人實體上的合法權(quán)益。此種情況可以從兩個方面分析，其一，具體行政行為如果損害了被執(zhí)行人的合法權(quán)益，必然存在前述嚴重違法、不應(yīng)準予執(zhí)行的問題，可以適用相應(yīng)的款項作出處理；其二，損害被執(zhí)行人實體上的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)作為首先的核心的問題加以考慮，無論是因具體行政行為何種問題所致，都不應(yīng)當(dāng)準予執(zhí)行。

本第九十五條雖然對申請執(zhí)行的具體行政行為合法性審查作了列舉和概括規(guī)定，為此類案件的合法性審查提供了一定的依據(jù)，但是仍然比較原則，可操作性還不很強，需要在實踐中繼續(xù)探索和研究。

如何積極穩(wěn)妥地執(zhí)行好行政非訴案件，確保行政機關(guān)的具體行政行為得到有效執(zhí)行，又使行政相對人的合法權(quán)益不受侵害，的確是我們實踐中要進一步加強與完善的工作。

嚴格司法審查，確保了裁定執(zhí)行的具體行政行為的合法性，減弱了當(dāng)事人對案件執(zhí)行的“敵意”，緩解了行政機關(guān)與相對人之間的矛盾，提高了執(zhí)行效率。同時，降低了行政機關(guān)執(zhí)法行為的隨意性，增強了行政執(zhí)法權(quán)威性，從而達到良好的社會效果。