試析韓國危機管理機制及其對中國的啟示
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政府危機管理
韓國是一個災害類型多樣化的國家，為防止各種突發性災害給國家帶來大的沖擊和損害，韓國建立了本國特色的“小核心、小范圍”的危機管理機制。該機制包括法律法規系統、決策與協調機制、信息管理機制及資金保障機制四部分。中國應該借鑒韓國的先進經驗，盡快建立適合本國國情的危機管理機制。
所謂“危機”，是威脅到決策集團優先目標的一種形勢。在這種形勢中，決策集團做出反應的時間非常有限，且形勢常常朝著令決策集團驚奇的方向發展。①顧名思義，“危機管理”就是針對可能發生或正在發生的，對這些決策集團優先目標構成威脅的形勢進行處理與應對的對策。西方發達國家都十分強調政府機構運作中危機管理機構的建設，并在實踐中形成了自己的一套行之有效的危機管理機制。
一、韓國危機管理機制的基本框架
根據政府各組織在危機管理中發揮的作用、參與危機管理過程的直接與否，可以將韓國的危機管理機制分解為危機應對的法律法規體系、決策與協調機制、信息管理機制及資金保障機制四大部分。
（一）法律法規
韓國涉及危機事態應急管理的法律法規基本可以分為兩大類：第一類是以《民防基本法》為基礎的防災減災法案。韓國制訂有《自然災害對策法》、《災害管理法》、《災害救護法》、《河川法》、《農漁業災害對策法》、《山林法》、《國地利用管理法》等法規，同時制訂了災害對策基金的使用管理條例、災害救助與災害恢復費用的測算與負擔標準及災害對策本部運作條例等；對災情調查、災害影響評價、洪水預報、警報的也做了具體規定。第二類是以《傳染病預防法》為主的應對傳染病問題的法律法規，對各類傳染病的預防做了詳細明確的規定。除了《傳染病預防法》外，韓國還對某些危害嚴重的傳染病做出明確的法律規定，如《結核病預防法》、《后天性免疫系統缺失癥預防法》、《寄生蟲疾病預防法》等，每部法律含有各自的實施細則。韓國完善的立法為突發性災難的預防和應對提供了有力的法律保證，有助于政府及時地把災難性的后果控制在最低限度。
（二）決策與協調機制
韓國的危機管理機制是以總統為最高指揮官，由議長來負責總體協調，通過國家安全保障會議、中央防災會議等機構制定危機對策，由警察廳、消防廳等部門根據具體情況予以配合的組織體系。在這一體系中，根據危機的種類和危害程度的不同，所啟動的危機管理部門也不盡相同。
1．指揮決策機構。韓國根據自身的國情和國力，建立了適合本國國情的國家安全決策機制和危機應對機制。其指揮決策機構是國家安全保障會議。國家安全保障會議由總統、總理、統一部部長、外交通商部部長、國防部部長及國家情報院院長和總統指定的少數人員組成。議長由總統擔任。安全保障會議的主要任務是搜集安全保障政策所需要的資料，研究制定預防政策，并就有關國家安全保障方面的外交政策、軍事政策和國內政策接受總統的咨詢。會議由議長召集并主持，也可由國務總理代行職務；參謀長聯席會議主席可參加會議發言；在必要的情況下，議長可允許其他有關部門的長官及其他相關人員出席會議并發表意見；國家安全企劃部長在搜集、評價與國家安全保障會議相關的情報后向會議做出報告并接受審議。作為危機管理的中樞指揮系統，韓國國家安全保障會議在解決突發性緊急事件方面發揮了重要的作用。
2．協調輔助機構。根據在危機管理中發揮的作用不同，韓國危機管理機制中的協調輔助機構可以分為以下幾個部分：
（1）中央及地方災害對策本部。為了預防大規模突發性事件的爆發，韓國政府特別設立了一個常設性的機構——“中央災害對策本部”。它隸屬于國家行政自治部，由政府23個部門的局長級干部人員組成，行政自治部長官擔任本部長，行政自治部和建設交通部次官擔任副本部長。這個常設性機構的職責是有效地推動各種防災對策，審議國家的防災基本計劃，協調各地的防災計劃。此外，當出現大的災情時，“中央災害對策本部”負責災害情況，并協調政府各部門投入人力和物力進行救災搶險。“中央災害對策本部”還負責對氣象廳、交通部水利局、韓國水資源公社等機構以及地方災害檢測單位提供的各種災害信息進行綜合統計和分析。
與“中央災害對策本部”相對應的是在全國16個市道、245個市郡區以及基層的三級政府都逐級設立災害對策本部。各級政府的行政首長擔任相應的災害對策本部的本部長，各行政職能部門均是災害對策本部的成員。地方各級災害對策本部的主要職能是在發生大規模的自然災害時，成立總協調官、編制官、擔當官等，并由通信、電力、運輸、軍隊、警察、紅十字會、新聞報社等部門參加，組成各種領導班子，貫徹執行中央的防災、抗災計劃。
（2）國家情報院。國家情報院是韓國最高情報機構，其前身是1961年設立的中央情報部。它是仿效美國中央情報局建立起來的秘密情報機關，由總統直接領導，接受總統的批示和監督。它于1981年1月更名為國家安全企劃部，仍屬總統直接管轄；1999年1月12日更名為國家情報院。國家情報院通管全國的各軍政諜報機構，形成了一個完整的間諜情報體系。其職能主要是搜集、評價有關國家安全保障的國內外情報后向安全保障會議報告，并接受審議。此外，在發生大規模突發性危機時，國家情報院負責提供相關情報以供政府決策之用。20世紀70年代，國家情報院在韓國國內擁有極大的特權，成為當局鏟除政敵、鎮壓進步勢力的重要工具，有“萬能暴君”、“拷問機構”之稱。2003年盧武鉉就任總統后著手對國家情報院進行改革和調整。首先是進行人事調整，任命高泳為新情報院院長。其次是對情報院的機構和職能進行大規模調整。據美國《時代》周刊報道，韓國情報院的國內間諜活動將削減，而“反共局”則干脆被取消。原先以收集軍事和政治情報為主的特工，其職能將進行根本性的調整，轉變為主要收集韓國公司海外競爭對手的經濟情報。
（3）保健福祉部。1962年頒布的《災害救護法》規定，當在同一地區因旱災、風災、水災、火災等而集體發生多數罹災者時，由保健福祉部作為主管部門進行緊急救護。根據這一法案，韓國保健福祉部在防范天災人禍尤其是流行性傳染病方面起了重要作用。韓國對流行性傳染病的管理由保健福祉部統籌負責，通過中央、市、縣三級管理體制進行。傳染病管理和公共衛生管理都使用這套系統，與一般疾病醫療體系保持相對獨立。
（三）信息管理機制
該機制主要由教育宣傳部門、新聞媒體及政府相關部門構成，在危機管理中的作用主要表現在：
1．通過有組織的宣傳教育提高國民的危機意識。突發性災難的突然性、嚴重性及不可預測性很容易引起民眾的心理恐慌和手足無措。為此，在平時加強對國民的危機教育，提高他們的危機意識就顯得十分必要。韓國非常重視危機意識的宣傳與教育，有關部門印制了宣傳手冊，圖文并茂，易看易懂，效果很好。另外，韓國政府為了增強國民的危機意識，還將每年的5月25日定為“全國防災日”。防災日的內容安排包括：檢查防災設備與裝備的完好程度；開展防災操練活動；對受災地區的受災狀況及災后重建過程進行圖片展示等等。在韓國，各單位都有一套非常完整的資料，基礎資料齊全規范，包括文字介紹、圖、表、照片等，一是便于緊急時使用，二是起到了宣傳作用。
2．構建多層次的信息平臺。根據韓國《信息公開法》及相關法案的規定，一旦出現大規模的突發性事件，各級危機管理部門應該立即通過公眾媒體如廣播、電視、公用熱線電話向公眾，以確保信息的準確及時。中央災害對策本部負責全國范圍內的災害信息和災害警報的工作。在災情出現后，除了通過政府部門進行信息之外，中央災害對策本部還通過報紙、廣播電視以及因特網等多種新聞媒體及時將信息出去。此外，隨著科技力量的發展，韓國政府還采用新技術信息，提高政府危機管理的能力。
（四）資金保障機制
韓國政府非常重視國家的防災減災等危機管理工作，將防災減災作為國家的公益事業，其工程建設和管理費用列入中央政府財政預算和地方政府財政預算，從而為國家的危機管理工作提供了充足的資金保證。韓國有一套完整的災情調查評價程序，對災情的補助標準、災害修復費用，中央、地方各自承擔的比例都有明確規定，并由中央災害對策本部每年修訂頒布，避免了人為因素的干預。如韓國《自然災害對策法》就明確規定各級政府應設立防災基金，其數額按國家和地方前三年財政稅收平均數的千分之八計取，當年結余資金轉入下年，不足部分由國家支付。在充足的資金供應下，韓國修建了一整套體系完整、標準較高的防洪、防臺風等防災工程。
從歷史和現實來看，中國是各種各樣的災難和危機出現頻率最多的國家之一。各種自然災難和人為災難，大大小小，每年時有發生，給國家、人民造成了巨大的損失。新中國成立以來，我國政府在應對和管理各種災難和危機方面經受了考驗，積累了經驗，并建立了符合自身特點的危機管理機制。但由于各種條件的限制，我國的政府危機管理機制存在種種不足之處，如：沒有建立常設性的危機管理部門，也沒有制定權責明晰的危機反應機制，政府的危機管理缺乏組織化的保障；政府不同職能部門“擁兵自重”，相互間缺乏整合及協調的能力；政府官員和民眾的危機意識薄弱，整體上社會危機應對能力和自我恢復能力差；我國尚無統一的緊急狀態法，政府的危機管理缺乏法制的保障；政府的危機管理缺乏有效的信息管理、信息溝通和制度化的社會資源保障機制及人力資源的保障；危機管理缺乏系統化和制度化的教育和訓練機制。上述問題的存在，在很大程度上制約了政府危機管理的能力。
“他山之石，可以攻玉。”從我國危機管理的現狀和問題出發，學習和借鑒韓國危機應對的基本經驗，對于亟需建立完善的政府危機管理機制的中國來說，可以趨利避害，少走彎路。
（一）居安思危，構建完善的危機預警機制
戴維·奧斯本（Osborne）和特德·蓋布勒（Gabler）也認為，政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”。[3]危機預警作為預測和防范危機的一個重要手段，在政府危機管理中顯得尤為重要。為提高政府在重大突發危機事件中的管理能力，加強政府對危機事件的預見和救治能力，有必要建立政府危機管理的預警機制。借鑒韓國的經驗，我國可以從以下三個方面著手：一是通過教育和培訓提高國民的危機意識。二是全面實行危機風險管理，制定切實可行的危機預防戰略、政策和規劃，有效地預防和回應各種危機。三是設立一個相對獨立的危機管理常設機構，及時捕捉各種信息，力求將危機化解在爆發之前。建立預警系統有利于組織進行快速的反應，減少危機監測成本和提高危機監測效果，從而減少危機帶來的損失，消除危機監測不連續所帶來的風險。
（二）快速反應，構建強有力的危機管理中樞指揮系統
作為危機管理機制的核心部門，危機管理的中樞指揮系統在危機處理中發揮著靈魂作用。目前我國的危機管理機制屬于分行業、分部門的分散性危機管理機制，其機構包括消防部門、水利部門、軍隊等。這種危機管理機制專業性比較強，有利于調動專業救災的優勢，但也存在著各自為政的弊端，一旦出現破壞性極大、影響極為廣泛的突發性事件，相關各部門之間經常由于缺乏協調機制而難以整合起來作為一個合力投入運行。在這一點上，我國可以組建一個類似韓國國家安全保障會議的危機處理中樞指揮系統。該系統具有足夠的權力，有效動員、指揮、協調、調度地區資源應對危機。
（三）審時度勢，構建完善的信息管理機制
政府的危機管理，無論是危機的預防、準備，還是危機的處理與救治，都必須建立在準確、全面、適時的信息基礎之上。在信息全球化的今天，隱瞞危機信息幾乎沒有可能，政府封鎖信息不但會為流言的傳播創造條件，還會使外界對政府失去信任，使政府的權威性大打折扣。2003年的“非典”事件暴露了我國在危機信息方面的缺陷。所幸的是,我國政府很快意識到了構建危機信息管理機制，保證信息通暢、公開的重要性。2003年4月14日，國務院總理在主持國務院常務會議時指出，必須“完善信息網絡，及時、準確地對突發公共衛生事件做出預測、預報和預警”。2003年5月國務院通過《突發公共衛生事件應急條例》，規定國家建立突發事件的信息制度。從韓國危機信息管理機制的經驗來看，我國構建完善的突發事件信息管理機制可以從以下三點著手：一是制定專門的信息公開法；二是建立制度化的信息公開和制度；三是運用現代信息技術保證重要通訊基礎設施的安全和信息溝通渠道的暢通。
（四）緊急立法，構建完善的突發事件應急法律機制
緊急立法實際上就是要制定緊急狀態法。所謂“緊急狀態”，是指“一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構成威脅”。與此相適應，緊急狀態法是指明確規定政府在不同的緊急狀態時期可以采取的緊急措施以及公民在緊急狀態時期應當受到限制的權利和必須履行的法律義務，以此來協調緊急狀態時期政府與公民的關系。我國由于認識的不足，還沒有統一的憲法層面上的緊急狀態法，這在很大程度上制約了我國防范和處置突發事件的主動性和快速性。2003年的“非典”危機更是凸現了這一法律欠缺，構建完善的突發事件應急法律機制迫在眉睫。所幸的是，我國政府及時意識到了這一點并采取了有效舉措。2003年4月14日，國務院總理在主持國務院常務會議時指出，要抓緊制訂相關行政法規，從法律上保障突發公共衛生事件應急反應機制的運行。2003年12月18日，我國首部《緊急狀態法》被明確列入全國人大常委會未來五年的立法規劃。2004年3月召開的第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的憲法修正案將緊急狀態第一次寫進了憲法，為統一的緊急狀態法的制定提供了憲法上的依據。世界秘書網版權所有
（五）增大投入，構建有效的社會資源保障機制世界秘書網版權所有
充分的社會資源保障是進行有效的危機管理的基礎，其貫穿于危機預防、危機處理、危機救治三個階段，根本作用在于化解風險，維護社會穩定。與國外相比，我國政府在公共管理服務方面的投入嚴重不足，特別是應對危機事件的公共財政支出存在許多問題，資金的不足制約了社會資源保障機制的建立。借鑒韓國的經驗，我國政府可從以下著手來構建有效的社會資源保障機制：一是建立危機應對的專項資金，專款專用。二是加強人力資源的培養和訓練，為危機管理提供充足的人力資源。三是動員社會力量參與危機管理。
從某種意義上說，一個政府對突發性危機事件的處理水平在一定程度上反映了該政府執政能力的高低及其對國民生命財產等安全的負責程度。近年來我國也曾遭遇過一些不同類型的危機，在黨中央的領導和有關部門與地方的緊密配合下，危機得到了有效控制。但總的來看，我國在危機管理機制方面尚未形成一個全面系統的制度性框架。借鑒別國先進成熟的危機管理經驗，建立符合中國國情的危機管理機制應是當前政府工作的重點之一。
